I SA/Wa 2166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na usamodzielnienie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K. M. wnioskiem z dnia 14 listopada 2013 r. wystąpiła o przyznanie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmówił przyznania jej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie przytoczył treść art. 140 ust. 1 i 145 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) i stwierdził, że K. M. była umieszczona w Domu [...] w B., gdzie udzielono jej zabezpieczenia przez umieszczenie w placówce interwencyjnej. Przebywała w tej placówce do dnia [...] czerwca 2012 r., a następnie została umieszczona w Domu [...] w S., gdzie przebywała do dnia [...] października 2013 r. Zatem łączny okres pobytu w instytucjonalnej pieczy zastępczej wyniósł [...]. Organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2012 r. został sporządzony - wspólnie z opiekunem usamodzielnienia - indywidualny program usamodzielnienia przez K. M., który został następnie zatwierdzony przez Dyrektora Powiatowego Centrum Rodzinie w G. W dokumencie tym wnioskująca wskazała, iż jej miejscem zamieszkania będzie S.. W tym mieście będzie starała się o przydział lokalu z zasobów gminy. Dodatkowo zadeklarowała pozostanie w placówce opiekuńczo-wychowawczej do czerwca 2016 r. lub do czasu otrzymania mieszkania. Tymczasem, dnia [...] października 2013 r. K. M. z córką opuściła placówkę opiekuńczo-wychowawczą i zamieszkała w B. u swojego partnera. W tym ostatnim mieście nie zwróciła się z wnioskiem o przydział lokalu z zasobów gminy. Ponadto, w programie przyjęła ona ukończenie technikum na kierunku [...], lecz pomimo zaplanowanej ścieżki edukacyjnej pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosła aneks, dotyczący zmiany szkoły z Zespołu [...] oraz dalszą naukę w szkole policealnej, by zdobyć zawód i mieć większą szansę zatrudnienia. Jak z powyższego wynika wnioskująca nie zrealizowała w całości ustaleń indywidualnego planu usamodzielnienia. Jednoznacznym pozostaje fakt, że w przedmiotowym programie jest zapis, iż K. M. zamierza przeznaczyć pomoc na usamodzielnienie na zakup niezbędnych sprzętów, wyposażenie mieszkania po opuszczeniu placówki. Z posiadanych dokumentów wynika, że zainteresowana zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o pomoc na zagospodarowanie, którą pragnie przeznaczyć na zakup, m.in. telewizora, żelazka, filtra do wody, frytkownicy, lodówki i pralki. Bezsprzeczny pozostaje fakt, iż wnioskodawczyni nie określiła na co przeznaczy pomoc na usamodzielnienie, a tym samym istnieje uzasadnione przypuszczenie, że pomoc zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki została przyznana. Następnie dodał, że żadne przepisy dotyczące zasad i warunków przyznawania pomocy dla osób usamodzielnianych nie przewidują możliwości dokonania zmian w indywidualnym programie usamodzielnienia. Brak jest także podstaw prawnych do wprowadzania zmian w drodze aneksu. .W związku z tym, że K. M. nie ukończyła nauki w technikum, nie poczyniła żadnych starań w celu polepszenia warunków mieszkaniowych oraz opuściła placówkę opiekuńczo-wychowawczą w innym terminie, niż jest to zapisane w programie - a tym samym nie zrealizowała przedmiotowego programu usamodzielniania, który jest warunkiem przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie - organ odmówił przyznania jej pomocy. Od powyższej decyzji K. M. wniosła odwołanie. Podniosła, że opuściła wraz z córką placówkę opiekuńczo-wychowawczą, gdyż z uwagi na dobro dziecka zamieszkała w B. u swojego partnera. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji stwierdził, że żaden z przepisów określających zasady i warunki przyznania pomocy społecznej (art. 140-156, dział IV ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej), ani pozostałe przepisy tego aktu oraz akty wykonawcze nie przewidują możliwości dokonywania zmian w indywidualnym programie usamodzielniania. Brak jest także postaw prawnych do wprowadzania zmian w indywidualnym programie usamodzielnienia w drodze aneksu, gdyż program nie jest umową, a przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie odsyłają do stosowania kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie, tak jak ma to miejsce przy innych instytucjach określonych w ustawie. W związku z tym, że podstawowym warunkiem uzyskania ww. pomocy jest realizacja programu usamodzielniania, pomocy należało odmówić. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. M.. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 8 i 9 kpa - poprzez nieudzielenie stronie wyjaśnień i wskazówek co do okoliczności, obowiązujących przepisów, mających wpływ na uprawnienia i obowiązki stron, 2. prawa materialnego art. 140-153 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135) - poprzez przyjęcie, iż brak podstaw prawnych do wprowadzenia zmian w indywidualnym programie usamodzielniania , 3. art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasady legalizmu, działanie poza granicami prawa oraz naruszenie zasady równości. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie jej uprawnień do dochodzonego świadczenia, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziła, że pozbawione logiki jest twierdzenie o braku przepisu dotyczącego możliwości zmiany programu. Sprzeczne jest to z zasadami doświadczenia życiowego i współżycia społecznego. Ustawodawca nie wyartykułował wprost możliwości zmiany programu, ale też takiej możliwości nie zakazał. Podniosła, iż przypuszczenie, że pomoc zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki zostanie przyznana jest wysoce naganna. Podjęte przez skarżącą kroki wynikały z dobra dziecka - przy czym pozostaje ona w kontakcie z opiekunem programu. Do skargi załączyła "opinię o wychowance placówki" z dnia [...] maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi uznając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a strona skarżąca nie podniosła w skardze żadnych nowych okoliczności, które mogą mieć wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą przyznania K. M. pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Zgodnie z art. 140 ust. 1 osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną, zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku, gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu przyznaje się pomoc, m.in. na usamodzielnienie (pkt 1 lit b). Pomoc taka jest przyznawana osobie po spełnieniu przez nią kryterium długości pobytu w placówce określonego typu. Warunkiem przyznania wnioskowanej pomocy jest również złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia (art. 145 ust. 1 ww. ustawy). Przy czym program ten jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielniana pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie tej pomocy (ust. 4 ww. art.). Ustawodawca w art. 154 powołanego aktu określił przypadki, w których można odmówić pomocy, tj: 1) istnieje uzasadnione przypuszczenie, że pomoc zostanie wykorzystana niezgodnie z celem, na jaki zostanie przyznana; 2) osoba usamodzielniana przed osiągnięciem pełnoletności opuściła samowolnie pieczę zastępczą; 3) osoba usamodzielniana porzuciła naukę umożliwiającą jej przygotowanie zawodowe i nie podejmuje zatrudnienia; 4) stosunek pracy z osobą usamodzielnianą został rozwiązany bez wypowiedzenia z winy pracownika; 5) osoba usamodzielniana bez uzasadnionej przyczyny uchyla się od podjęcia proponowanego jej zatrudnienia; 6) osoba usamodzielniana została skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Jak uznały organy administracji skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania wnioskowanej pomocy, jednak z uwagi na nierealizowanie ustaleń indywidualnego programu usamodzielniania i dokonanych w nim zmian, których to możliwości ustawodawca nie przewidział - nie może otrzymać wnioskowanego wsparcia. Z tym stanowiskiem organu nie można się jednak zgodzić. Dokonując wykładni powołanych powyżej przepisów należy wziąć pod uwagę, że ustawa, na podstawie której przyznawana jest wnioskowana pomoc, zawiera preambułę wskazującą na cel tej regulacji, tj. "dla dobra dzieci (...), w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności (...), w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami". Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział, iż sposób odczytywania powyższych przepisów powinien uwzględniać troskę o harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową dzieci. Przepisy ustawy należy zatem interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowej. Ponadto, skoro ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. reguluje zagadnienia z pomocy społecznej, to nie można także pominąć, przy ustaleniu prawa do świadczenia na usamodzielnienie okoliczności, że w ustawie o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), tj, w art. 2 ust. 1 ustawodawca określił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Skoro zatem pomoc ma służyć przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych oraz rozwojowi dzieci w pieczy zastępczej, to nie można w sposób tak niezwykle dogmatyczny, jak uczyniły to organy – dokonać wykładni regulacji dotyczących braku przepisów umożliwiających zmianę indywidualnego programu usamodzielniania. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że skoro ustawodawca nie przewidział możliwości zmian programu, to oznacza, iż po jego zatwierdzeniu musi zostać on realizowany, bez względu na zmianę okoliczności życiowych usamodzielnianego. W niniejszej sprawie wskazać należy, że skarżąca uzgodniła swój program i został on zatwierdzony. Rozpoczęła także jego realizację, jednak z uwagi na zmianę sytuacji życiowej - urodzenie dziecka i przeprowadzenie się do jego ojca - zmuszona była także dokonać korekty swoich planów życiowych, a zarazem zmiany planu. Przy czym stwierdzić należy, iż skarżąca nadal chce kontynuować naukę w szkole i podjęła w tym kierunku niezbędne kroki. Nie sposób także nie dostrzec, że przeprowadzka do domu partnera podyktowana była dobrem dziecka - co podnosiła skarżąca. W ocenie Sądu posłużenie się w ustawie określeniem "program usamodzielnienia" oznacza, że chodzi o zaplanowanie pewnych działań "usamodzielnianego", a nie ich "bezwzględne" zrealizowanie. Podejmowane czynności mają przede wszystkim służyć usamodzielnieniu się osoby, a nie samej idei zrealizowania programu. Program jest determinowany konkretnym celem ustawowym. Może się zatem okazać, że musi on zostać zmieniony, z uwagi na to, iż przewidziane w nim kroki nie prowadziłyby - na skutek zmieniających się okoliczności - do zrealizowania celu, któremu ma służyć. Za powyższym stanowiskiem przemawia także treść art. 154 ustawy, w którym ustawodawca użył zwrotu "może", co oznacza, że we wskazanych przypadkach organ jedynie może, ale nie musi (obligatoryjnie) odmówić wnioskowanej pomocy. Powyższe potwierdza również fakt, iż ustawodawca uzupełnił wskazaną uprzednio regulację art. 145 przedmiotowej ustawy dodając, m.in. ust. 6 do tego art., co nastąpiło na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 1188). Uregulował w nim postępowanie w przypadku zmiany programu usamodzielnienia. Sam zatem ustawodawca jednoznacznie sprecyzował, już po wydaniu kontrolowanej decyzji, że istnieje możliwość wprowadzenia zmian do programu. Wskazać ponadto należy, iż organ I jak i II instancji stwierdził, że w programie skarżąca wskazała, iż pomoc na usamodzielnienie przeznaczy na zakup niezbędnych sprzętów i wyposażenie mieszkania po opuszczeniu placówki oraz jednocześnie stwierdził, iż wystąpiła ona o wsparcie do Gminnego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wskazując, że pomoc przeznaczy na zakup: telewizora, żelazka, filtra do wody, frytkownicy, lodówki i pralki. Po czym skonstatował, że wnioskodawczyni nie sprecyzowała, na co konkretnie chce przeznaczyć świadczenie. Stwierdzenie to Sąd uznał za zaskakujące, bowiem skoro organy powzięły w tym względzie jakiekolwiek wątpliwości, to powinny wezwać stronę do sprecyzowania jej wniosku, aby móc dokonać oceny, czy zgłoszone potrzeby mieszczą się w celu przyznanej pomocy. Także wywód organu, iż brak powyższych informacji o konkretnym celu pomocy stanowi podstawę do twierdzenia o możliwości nieprawidłowego wykorzystania pomocy - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jak wynika z akt sprawy, tj. z etapowej oceny realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia K. M. w ocenie pracownika socjalnego "nie sprawiała problemów wychowawczych, dała się poznać jako osoba odpowiedzialna, sumienna". Po porodzie "bardzo szybko realizowała się w roli matki, zajmowała się dzieckiem prawidłowo, wzorowo wywiązywała się z powyższych obowiązków". Ponadto pracownik ten ocenił, że "przy odpowiednim wsparciu i pomocy zapewne będzie radzić sobie z codziennymi problemami". Ponadto z załączonej do skargi opinii o K. M. psychologa Zespołu [...] w S. wynika, że realizowała nałożone na nią obowiązki, a decyzja o zmianie szkoły na Centrum [...] pozwoliła jej pogodzić rolę matki z potrzebą dalszego kształcenia. Analizując jej dotychczasową postawę psycholog stwierdził, iż wychowanka zasługuje na to, aby ją wspierać w dążeniu do pełnej samodzielności i niezależności. Powyższe dokumenty świadczą zatem o bezpodstawności sformułowanego wniosku organów orzekających w sprawie. Dotychczasowa postawa K. M. nie budziła bowiem żadnych zastrzeżeń, a z nałożonych na nią obowiązków wywiązywała się ona dotychczas prawidłowo. W tych okolicznościach Sąd stanął na stanowisku, że organ nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, naruszając art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i 80 kpa - skutkiem czego odmówił wnioskującej przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o przesłankę niewynikającą z ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę weźmie zatem pod uwagę przedstawione uprzednio stanowisko Sądu i rozpozna wniosek o udzielenie pomocy na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.