II OSK 3249/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił jako niedopuszczalną, skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stanowiące przedmiot skargi postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r. wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zostało wydane na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 1409). Ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Postanowienie to nie kończy również postępowania w przedmiotowej sprawie i nie rozstrzyga jej co do istoty. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i w przypadku uznania przez zainteresowanych za nieprawidłowe może być zaskarżone tylko wraz z decyzją (postanowieniem) rozstrzygającym sprawę co do istoty. W skardze kasacyjnej wniesionej od postanowienia z 22 października 2014 r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] skarżąca Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie oraz art. 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie w przedmiocie wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie podlega kontroli sądu, 2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie z [...] lipca 2014 r. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i niezasadne odrzucenie skargi [...], 3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I insntnacji niezasadnie uznał, że zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nie rozstrzygało sprawy co do istoty, a w związku z tym nie podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem strony, postanowienie o odstępstwie od przepisów techniczno budowlanych, pomimo funkcjonalnego powiązania z decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowi autonomiczny akt administracyjny rozstrzygający sprawę co do istoty. Przemawia za tym treść art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi, ze wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania zgody na odstępstwo może zostać przeprowadzone przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09, ONSAiWSA 2012/3/39). Czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na odstępstwa mogą być prowadzone nie tylko na etapie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., II OSK 875/05), ale również na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Za stanowiskiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty przemawia również wykładnia systemowa. Artykuł 9 Prawa budowlanego nie został zamieszczony w rozdziale 4 tej ustawy – "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", a w rozdziale 4 tej ustawy – "Przepisy ogólne". Skarżący wskazał ponadto, że postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy zawierało pouczenie o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Istota sporu sprowadza się do tego, czy wydawane na podstawie art. 9 ustawy – Prawo budowlane postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie oceny co do charakteru spornego postanowienia wymaga uwzględnienia także przepisów regulujących dany rodzaj spraw i analizy przedmiotu rozstrzygnięcia takim postanowieniem. Z przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. (ust. 3 zd. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, iż postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest postępowaniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, do którego odnosi się art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na odstępstwo z postępowaniem nie stanowi aktu autonomicznego rozstrzygającego sprawę co do istotny, gdyż związane jest z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, w świetle którego postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo nie można traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 689/06, LEX nr 339625) został zaaprobowany w doktrynie (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz (red.) A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 94). Odwołanie się przez skarżącego do stanowiska prezentowanego w wyrokach NSA z 24 czerwca 2010 r., II OSK 1827/09 oraz z 24 maja 2006 r., II OSK 875/05 jest nieskuteczne z tego względu, że poglądy te odnoszą się do kwestii innej niż charakteru rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na odstępstwo. Poglądy te dotyczą wyłącznie czasu, w jakim czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na odstępstwa mogą być podejmowane i wyrażone zostały na gruncie art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wskazującego moment, w którym najpóźniej – ramach procesu budowlanego - można uzyskać zgodę na odstępstwo. Nieuprawnione byłoby jednak w oparciu o nie przyjęcie innego wniosku niż ten, że postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo toczy się jako postępowanie wpadkowe w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Stanowisko, w świetle którego akt administracyjny w postaci upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, jak też postanowienie wydawane w tym przedmiocie przez organ architektoniczno-budowlany mogą być zaskarżone w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki NSA z 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07 z 17 grudnia 2009 r., II OSK 1714/08; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 529/11; z 5 lipca 2012 r., II OSK 683/11). Miejsce, jakie art. 9 ustawy - Prawo budowlane zajmuje w systematyce tej ustawy również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie świadczy o tym, że postanowienie udzielające zgodę bądź odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo wydawane jest w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wynika ono jedynie z charakteru tego przepisu jako przewidującego wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach błędne pouczenie w postanowieniu z 1 lipca 2014 r. o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego również nie stanowi uprawnionej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 9 ustawy - Prawo budowlane nie są uzasadnione, gdyż stanowisko Sądu I instancji, iż postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydane na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, jest trafne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.