I SA/Wa 1227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia praw do nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność punktu 4 decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny 1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda [...], o rozpatrzeniu odwołania Z. U., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiącej własność Z. U., poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu [...] S.A. w [...] zezwolenia na przeprowadzenie na powyższej nieruchomości rurociągu ropy naftowej – III nitka rurociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą wskazując, że przebieg inwestycji przedstawia znajdująca się w aktach sprawy mapa według stanu archiwalnego, jednocześnie decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo omówił zarzuty odwołania wniesionego przez Z. U., który zarzucił wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem inwestora oraz w sytuacji, gdy między stronami toczą się cały czas rokowania. Ponadto zauważył, że decyzja nie wskazuje w sposób jasny i przejrzysty przedmiotu oraz zakresu ograniczenia. Wojewoda wskazał, że wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2003 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], gmina [...], jednoznacznie wskazują, że część opisanej nieruchomości znajduje się w strefie bezpieczeństwa dla rurociągów dalekosiężnych dla transportu ropy naftowej. Przedmiotowa inwestycja zostanie ułożona w istniejącej strefie bezpieczeństwa wzdłuż istniejącej pierwszej i drugiej nitki rurociągu. Zdaniem Wojewody, przesłanka planistyczna określona w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "ugn") została spełniona. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia rokowań, organ wojewódzki stwierdził, że skoro nie zakończyły się one podpisaniem umowy, a pełnomocnik inwestora na rozprawie administracyjnej podtrzymał wniosek, oznacza to, iż nie było możliwe zawarcie akceptowalnego przez obie strony porozumienia. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że w celu stwierdzenia zgodności ograniczenia z planem miejscowym konieczne jest precyzyjne określenie przebiegu inwestycji. W celu uniknięcia wątpliwości optymalne jest załączanie do decyzji ograniczającej prawo własności – mapy ewidencyjnej z naniesieniem przebiegu urządzeń. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sentencji decyzji wskazał, że przebieg inwestycji przedstawia znajdująca się w aktach sprawy mapa według stanu archiwalnego, co jest niewystarczające. Dlatego też zarzut właściciela dotyczący braku wskazania w kwestionowanym rozstrzygnięciu w sposób jasny i przejrzysty przedmiotu oraz zakresu ograniczeń jest zasadny. Ponadto, w ocenie Wojewody, organ bezpodstawnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, co jest sprzeczne z art. 124 ust. 1a ugn, który przewiduje wydanie odrębnej decyzji o niezwłocznym zajęciu, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w art. 108 Kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności. 2. Na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo [...] S.A. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji: a) naruszenie art. 124 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i wywiedzenie wniosków niewynikających z jego treści, polegające na przyjęciu, że z treści decyzji wydanej na podstawie tego przepisu powinno zostać zawarte precyzyjne i jasne określenie przebiegu inwestycji, zaś określenie w sentencji decyzji organu I instancji obszaru nieruchomości, którego ograniczenie dotyczy oraz, że przebieg planowanej inwestycji przedstawia znajdująca się w aktach sprawy mapa, jest niewystarczająca dla spełnienia tego warunku; b) rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na dokonaniu ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie określił w jasny i przejrzysty sposób przedmiotu oraz zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości; c) rażące naruszenie art. 7 in fine Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; d) rażące naruszenie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 12 Kpa poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku ustawowych przesłanek, a przez to bezpodstawne przedłużenie postępowania; e) rażące naruszenie art. 220 § 1 Kpa polegające na wymaganiu przez organ, aby strona przedstawiła dowody na potwierdzenie faktów możliwych do ustalenia przez organ z urzędu, dotyczących szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi poszczególne zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. 1. Na wstępie rozważań Sądu należało dokonać uporządkowania pojęć. Podkreślenia wymaga, że instytucja ograniczenia praw do nieruchomości nie jest formą wywłaszczenia. Jest to samodzielna instytucja prawna, do której przepisy art. 112-122 ugn nie znajdują zastosowania wprost, a tylko poprzez odesłanie (przykładowo odesłanie w art. 124a ugn). Instytucja ograniczenia nie jest też formalnie uzależniona od realizacji celu publicznego, takiej przesłanki ograniczenia w art. 124 ugn nie odnajdziemy. Uwagi te mają znaczenie dla interpretacji przepisów o ograniczeniu prawa własności. 2. Na instytucję ograniczenia praw należy spojrzeć jako na sui generis instrument publicznoprawny narzucający właścicielowi konieczność znoszenia na nieruchomości budowy i istnienia urządzenia przesyłowego (element negatywny), kreujący po stronie operatora urządzeń przesyłowych określoną wiązkę uprawnień do korzystania z rzeczy cudzej (element pozytywny), który treściowo odpowiada służebności przesyłu. W wypadku wydania decyzji administracyjnej (zezwolenia właściwego organu administracyjnego) tytuł przedsiębiorstwa do korzystania z gruntu można określać jako publicznoprawny. Sytuację tę określa się w literaturze przedmiotu jako "służebność publiczną". Jedynie wtedy, gdy właściciel nieruchomości został ograniczony w swych prawach właścicielskich w wyniku decyzji administracyjnej, doznaje ograniczenia w zakresie dysponowania cywilnoprawnymi środkami zmierzającymi do usunięcia niekorzystnych skutków wkroczenia na jego nieruchomość (wyrok SN z 10 lipca 2002 r. II CKN 1316/2000 LexPolonica 2119934). 3. Decyzja o ograniczeniu umożliwia operatorowi infrastruktury korzystanie z urządzenia, a tym samym współkorzystanie z nieruchomości przez okres istnienia urządzenia, czyli w praktyce kilkadziesiąt lat. Decyzja taka podlega ujawnieniu w dziale III księgi wieczystej nieruchomości na analogicznych zasadach jak służebność przesyłu. 4. Rację należy przyznać Wojewodzie w kwestii konieczności precyzyjnego wykazania w decyzji zakresu ograniczenia. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ugn nie zasługuje na uwzględnienie. Treść normy zawartej w tym przepisie musi być interpretowana w ten sposób, że nakłada wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia nieruchomości. Nie spełnia tego warunku samo odwołanie się do archiwalnej mapy znajdującej się w aktach sprawy. W istocie najbardziej pożądanym byłoby, aby przebieg infrastruktury został wykazany na kopii mapy ewidencyjnej, która stanowiłaby integralną część decyzji. Należy bowiem pamiętać, że decyzja o ograniczeniu zostanie ujawniona w dziale III księgi wieczystej i konieczne jest precyzyjne określenie zakresu ograniczenia dla potencjalnych przyszłych nabywców nieruchomości oraz dla udostępniania nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 6 ugn. 5. Zdaniem Sądu, konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia o kopię mapy ewidencyjnej, czy też inny załącznik graficzny nie uzasadniała sama w sobie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 Kpa organowi I instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 Kpa, skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja, w ocenie Sądu, w ogóle nie miała miejsca. Nie było potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a wystraczającym było zwrócenie się o taką mapę do inwestora i wydanie decyzji reformatoryjnej, gdyż wbrew stanowisku odwołującego zostały spełnione pozostałe warunki określone w art. 124 ugn upoważniające do wydania decyzji o ograniczeniu. Tym samym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kpa jest w pełni zasadny i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Konieczne stało się stwierdzenie nieważności pkt 4 decyzji Starosty [...] z [...] października 2013 r., nr [...], nadającego decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Nadanie takiego rygoru przez organ I instancji nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż art. 124 ust. 1a ugn w przypadkach określonych w art. 108 Kpa przewiduje na wniosek inwestora wydanie odrębnej decyzji o niezwłocznym zajęciu, której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Konstrukcja przepisów art. 124 ust. 1 i 1a ugn powoduje, że występują dwie decyzje — pierwotna (zezwalająca na wejście na teren nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejna (pozwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast samej decyzji o ograniczeniu taki rygor nie może zostać nadany. Tym samym w tym zakresie decyzja Starosty dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 7. Natomiast pozostałe zarzuty skargi są niezasadne, organ nie naruszył bowiem wskazanych w zarzutach 2a-c i 2e przepisów w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy wezwie inwestora do przedstawienia załącznika graficznego przedstawiającego przebieg inwestycji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.