VI SA/Wa 2564/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej E. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor OW NFZ) z [...] stycznia 2011 r., którą nie uwzględniono odwołania E. S. (dalej skarżąca) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, o kodzie postępowania numer [...]. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniach. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze: [...], w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia: ogólnostomatologiczne (dalej przedmiotowe postępowanie). W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie większą niż 16.754.667,95 PLN - na okres rozliczeniowy od 2011-01-01 do 2011-12-31. Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w: 1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. nr 81, poz. 484); 2. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719); 3. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. nr 140, poz. 1144), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2009 r. (Dz. U. nr 211, poz. 1638), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r. (Dz. U. nr 149, 1003); 4. zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanym dalej "zarządzeniem 55/2010/DSOZ"; 5. zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r., zwanym dalej "zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm."; 6. zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej Otwarcie ofert nastąpiło zaś [...] października 2010 r. Do postępowania zostało złożonych 167 ofert, w tym oferta skarżącej. W części jawnej, Komisja konkursowa w dniu [...] listopada 2010 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Następnie w wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, po uprzednim wezwaniu 56 oferentów do usunięcia braków formalnych, odrzuceniu 6 ofert, przeprowadzeniu kontroli u 24 oferentów, Komisja przyjęła do dalszego postępowania 161 ofert, w tym ofertę skarżącej. Złożono 6 protestów. Po uzupełnieniu braków formalnych oferty skarżącej stwierdzono, że spełniła ona wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta skarżącej zajęła 87 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 57,50 punktów. Uzyskała ona następującą punktację: za ofertę cenową - 15,00 punktów; za ciągłość – 10,00 punktów; za jakość – 25,00 punktów oraz za dostępność – 7,50 punktów. Komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości 1,09 złotych oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 181.575 punktów. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki, Komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny, określonych w zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ ze zm. Ustalono, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Nie zgłosiła do nich zastrzeżeń oraz oświadczyła, że przyjęła je do wykonania. Ostatecznie po negocjacjach, w rankingu końcowym, oferta skarżącej została sklasyfikowana na 118 pozycji. Wynikało to z uszeregowania ofert w kolejności według łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym - do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Stwierdzono, że kryteria oceny brane pod uwagę zostały odzwierciedlone w treści pytań ankietowych. W poszczególnych kryteriach uzyskana punktacja odwołującej to: za ofertę cenową - 15,00 punktów; za ciągłość – 10,00 punktów; za jakość – 25,00 punktów oraz za dostępność – 7,50 punktów. Przy czym, zgodnie z warunkami określonymi w zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ ze zm. nie oceniano ofert pod względem kompleksowości. Ustalone kryteria przewidywały, że w tym zakresie świadczeń wszyscy oferenci świadczą usługi kompleksowo. Powyższe oznaczało, że Komisja konkursowa celem zawarcia umowy dokonała wyboru ofert zajmujących pozycje od 1 do 116 w rankingu końcowym. Na ostatniej 116 pozycji wskazanej do zawarcia umowy znalazły się oferty, które uzyskały ocenę 57,714 punktów. Zakwalifikowane do zawarcia umowy oferty wyczerpały ww. kwotę przeznaczoną na przedmiotowe postępowanie. Dyrektor OW NFZ stwierdził zatem, że Komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot ilość punktów (wynoszącą łącznie 57,500 punktów). Od tego rozstrzygnięcia konkursu ofert skarżąca złożyła odwołanie, w którym podniosła, że na podstawie informacji otrzymanej od członków Komisji konkursowej, w rankingu otwarcia zajęła 87 pozycję. Ostatecznie zaś zajęła miejsce nie kwalifikujące jej do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zauważyła, że oferenci którzy zostali wyżej ocenieni w rankingu końcowym, uzyskali mniejszą liczbę punktów w kryteriach pozacenowych od niej bowiem we trakcie negocjacji zmniejszyli oferowaną cenę za punkt poniżej wartości, którą zaproponowali w pierwotnej ofercie i dzięki temu ostatecznie zostali zakwalifikowani do zawarcia umów z NFZ. W konsekwencji skarżąca zarzuciła, że: 1. oferenci nie byli równo traktowani w postępowaniu konkursowym, gdyż ci z nich, którzy w terminach późniejszych uczestniczyli w negocjacjach otrzymali pełniejszą wiedzę na temat tzw. "przesunięć" w rankingu z powodu zmiany cen przez oferentów; 2. Komisja konkursowa nie przedstawiła jej wartości oczekiwanej ceny za punkt, ona zaś nie zmieniła pierwotnej ceny w trakcie negocjacji. Podniosła również, że NFZ ma obowiązek zawarcia umów ze wszystkimi oferentami, których wartości ofert zawarły się w ramach środków finansowych przeznaczonych na przedmiotowy konkurs ofert oraz z tymi świadczeniodawcami, których oferty zostały uznane jako najkorzystniejsze. Na tej podstawie stwierdziła, że NFZ nadużył swojej pozycji monopolistycznej oraz naruszył obowiązujące przepisy prawa, w tym zasadę równego traktowania oferentów. Odpowiadając na te zarzuty Dyrektor OW NFZ w uzasadnieniu decyzji wskazał na przyczyny nie wybrania oferty skarżącej, tj.: otrzymanie przez nią zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania konkursowego oraz przepisy prawa, które je regulują. Wskazał, że swoim zarządzeniem określił cenę za 1 punkt w świadczeniach ogólnostomatologicznych na 1,09 złotych. W negocjacjach ze skarżącą Komisja zaproponowała tę cenę jako oczekiwaną i przyznała, że była ona zbieżna z ceną zaproponowaną przez skarżącą. Organ ocenił, że analiza dokumentacji postępowania potwierdziła, że postępowanie Komisji konkursowej było prawidłowe, zaś skarżąca nie wykazała, aby nastąpiło w jego trakcie naruszenie zasad wynikających z obowiązujących przepisów, w szczególności równego traktowania oferentów i niezmienności warunków postępowania. Od powyższej decyzji skarżąca odwołała się do Prezesa NFZ i wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora OW NFZ jako wydanej z naruszeniem trybu i terminu, określonych w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Skarżąca zażądała unieważnienia rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. Podniosła, że Dyrektor OW NFZ dopiero po 21 dniach od złożenia przez nią odwołania wydał swoją decyzję, czym nie dochował terminu wynikającego z art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach, a tym samym naruszył przepisy ustawy i jej interes prawny. Zarzuciła, że w decyzji nie podano ile ofert Komisja przyjęła do rozpatrywania; którą pozycję w rankingu zajmowała jej oferta po części jawnej, a którą po negocjacjach oraz, że nie przedstawiono wyszczególnionych informacji o innych oferentach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ powołując przepisy art. 154 ust.1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stwierdził, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty odwołującego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów: zapewniono równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków podlegających ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Organ odwoławczy uznał, że Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. nr 36/2005/1 w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Prezes NFZ podkreślił, że skarżąca dołączyła oświadczenie o "zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania". Stwierdził, że po dokonaniu oceny punktowej oferty, Komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżącej, gdyż liczba punktów oceny jaką uzyskała ta oferta była niższa w stosunku do ofert, które wybrano w ramach tego postępowania. Dokonała wyboru spośród ofert, co do których strony podpisały protokoły końcowe ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny, ale oferty w rankingu końcowym zostały uszeregowane malejąco wg liczby uzyskanych punktów w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Prezes NFZ ustosunkowując się do zarzutów skarżącej przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/06. Zwrócił uwagę, iż ustawa o świadczeniach nie zobowiązuje do przeprowadzenia negocjacji, a jedynie daje taką możliwość. Obowiązek przeprowadzenia negocjacji nakłada zaś art. 142 ust. 7, który stanowi, iż "komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent". Wskazał, iż z uwagi na fakt, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy. Postanowienia końcowe są podstawą do sporządzenia rankingu końcowego, którego wyniki stanowią dopiero podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Oznacza to, że Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z pozycją uzyskaną w rankingu końcowym, aż do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Odnosząc się do zarzutu, że Dyrektor OW NFZ przy wydaniu decyzji nie dochował terminu wynikającego z art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach, organ odwoławczy wskazał, że odwołanie skarżąca wniosła dnia 22 grudnia 2010 r. i tego samego dnia organ I instancji przygotował ogłoszenie o wniesieniu tego odwołania. W dniu [...] grudnia 2010 r. przygotowane zostało zaś dla skarżącej pismo, które zostało doręczone jej dna 29 grudnia 2010 r., a było ono informacją o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, z czego skarżąca skorzystała. Decyzja w sprawie została zaś wydana siódmego dnia roboczego od dnia otrzymania przez skarżącą ww. informacji o możliwości czynnego udziału w sprawie. Odnosząc się do zastrzeżeń, że nie podano ile ofert Komisja przyjęła do rozpatrywania, którą pozycję w rankingu zajmował po części jawnej, a którą po negocjacjach oraz informacji dotyczących innych oferentów Prezes NFZ wskazał, że aktami sprawy ww. postępowania administracyjnego, są oferta skarżącej, a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników, a w szczególności danych zawartych w ofertach konkurentów. Wskazał, że skarżąca miała możliwość zapoznać się z ww. aktami sprawy, z czego skorzystała. Ustosunkowując się do zarzutu, że odwołanie skarżącej zostało odrzucone bez merytorycznego uzasadnienia, Prezes NFZ wskazał, że jego zdaniem decyzja Dyrektora OW NFZ - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Wynika z niej, że oferta skarżącej spełniała wymagane w postępowaniu warunki oraz to, że nie została ona wybrana z powodu otrzymania za niskiej oceny punktowej. Organ podniósł, że oferta nie została odrzucona (art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach), a znalazła się w rankingu końcowym, czyli została sklasyfikowana, ale nie została wybrana. Prezes NFZ wskazał, że Fundusz nie ma obowiązku zawierania umów ze wszystkimi oferentami, których oferty nie zostały odrzucone. Ma jednak obowiązek zabezpieczyć dostępność do świadczeń dla świadczeniobiorców wybierając najlepsze oferty. Stwierdził zatem, że nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach bowiem Dyrektor OW NFZ zachował zasady równego traktowania oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia, jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że OW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto, na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania, z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych. Oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Prowadzi to, zatem, do zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach. Prezes NFZ wskazał, że o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym ostatni wybrany oferent uzyskał większą od skarżącej ilość punktów zarówno w kryteriach pozacenowych, jak i cenowych. Wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w tym postępowaniu konkursowym w kryteriach pozacenowych, wskazuje na zapewnienie świadczeniobiorcom przez oferentów świadczeń o wyższej jakości. Natomiast w kryterium cenowym, jeśli oferent zaproponuje cenę niższą, niż oczekiwana cena Funduszu, wówczas Fundusz może zakupić większą ilość świadczeń w ramach, określonej zamówieniem kwoty, a w konsekwencji skutkuje to zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców. Wskazał, że ideą konkursu ofert jest wybór ofert najkorzystniejszych. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. Uznał zatem, że Komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz regulaminem Komisji konkursowej. I. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) w terminie skardze skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: 1. art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora OW NFZ, przy wydaniu której naruszono termin zastrzeżony dla rozstrzygnięcia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert tj. wydania decyzji oddalającej odwołanie dopiero dnia 12 stycznia 2011 r., a więc po 21 dniach od złożenia odwołania (decyzja została zamieszczona na stronie internetowej DOW NFZ dnia 13 stycznia 2011 r.), pomimo iż przepis art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach nakazuje organowi wydać rozstrzygnięcie w terminie 7 dni od otrzymania odwołania; 2. art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez brak zawarcia w decyzji organu I instancji należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co pozbawiło skarżącą prawa do obrony swoich praw w ramach toczącego się postępowania m.in. poprzez brak możliwości merytorycznego odniesienia do ewentualnych zarzutów: w szczególności, iż stwierdzenie, iż świadczeniodawca spełnia wymagane warunki może sugerować, iż nie było podstaw do oddalenia odwołania; 3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, w postaci negocjowania ceny innej, niż cena z oferty - w sytuacji, gdy cena z oferty była wyższa, niż cena oczekiwana przez Dyrektora OW NFZ, a została dumpingowo obniżona w trakcie negocjacji poniżej ceny oczekiwanej - zatem negocjacje powinny zostać zakończone na etapie ceny oczekiwanej przez Dyrektora OW NFZ. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. W lutym 2012 r. M. N. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazując, że była ona oferentem w przedmiotowym konkursie ofert i jej oferta została wybrana, a zatem wynik tego postępowania będzie dotyczył jej interesu prawnego. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2012 r. skarżącą wniosła o dopuszczenie dowodu z całości dokumentacji przedmiotowego konkursu ofert, którego była stroną, a w szczególności dokumentacji złożonej przez innych oferentów oraz protokołu z przeprowadzonych negocjacji ze wszystkimi oferentami, a to na okoliczność ustalania zasad wyboru poszczególnych ofert; zbadania, czy zostały zachowane zasady równego traktowania wszystkich oferentów; czy nie pominięto zasad uczciwej konkurencji w postaci negocjowania ceny innej niż cena z oferty, w sytuacji gdy cena z oferty była wyższa, niż cena oczekiwana przez Dyrektora OW NFZ, a została dubbingowo obniżona w trakcie negocjacji poniżej ceny oczekiwanej i w tej sytuacji negocjacje powinny być zakończone na etapie ceny oczekiwanej. Wskazała, że Sąd nie dysponuje dokumentacją zawierającą propozycje złożone przez pozostałych oferentów w celu weryfikacji, czy ich propozycje ulegały zmianom na poszczególnych etapach konkursu. Zdaniem skarżącej kluczową kwestią w tej sprawie dla rozstrzygnięcia przez Sąd jest to w jaki sposób ulegały zmianom propozycje składane przez oferentów w trakcie konkursu, czy też może Fundusz zaproponował w toku konkursu inne ceny poszczególnym oferentom, bądź też poszczególni oferenci zaniżali swoje pierwotnie zaproponowane ceny w toku negocjacji z naruszeniem zasad uczciwej konkurencji ustalając je poniżej oczekiwań Funduszu. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2012 r. Sąd dopuścił do udziału w tym postępowaniu uczestnika – M. N. (dalej jako uczestnik postępowania) oraz nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej. Uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 sierpnia 2012 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1072/11) oddalił skargę bowiem uznał, że organ I instancji jednoznacznie - odnosząc się do procedury postępowania, poczynił ustalenia faktyczne i wskazał, że oferta skarżącej spełniała wymagane warunki, tak jak i pozostałe oferty, których oferenci zostali zaproszeni do negocjacji. Natomiast po negocjacjach, które stanowiły część niejawną postępowania, w sporządzonym rankingu końcowym oferta skarżącej uzyskała zbyt małą ilość punktów – 57,500 w sytuacji, gdy poziomem gwarantującym wybranie oferty – z uwagi na posiadane środki finansowe przeznaczone na przedmiotowe postępowanie – była liczba punktów 57,714. Uzasadnienie faktyczne odnosiło się także do faktów, które legły u podstaw nie wybrania oferty skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wzięła udział w negocjacjach zgodnych z wystosowanym przez Komisję konkursową zaproszeniem. Skarżąca nie dokonała obniżenia ceny, a Komisja konkursowa oceniła cenę jednostkową zaproponowaną przez nią za odpowiednią (oczekiwaną) w prowadzonym postępowaniu, co nie oznaczało, iż była ona konkurencyjna w porównaniu z ofertą cenową innych świadczeniodawców. Ponadto skarżąca nie zgłaszała Komisji konkursowej opinii i wątpliwości dotyczących prowadzenia negocjacji. Nie skorzystała także z wynikającego z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach prawa do złożenia protestu w terminie 7 dni roboczych od dnia zaskarżonej czynności. Nadto w ocenie Sądu z analizy akt sprawy wynikało, że Komisja informowała każdego z oferentów, że niepodpisanie protokołu negocjacji oznacza w konsekwencji podpisanie protokołu rozbieżności, to zaś spowoduje, że oferta znajdzie się w kategorii niewybranych. Podpisanie protokołu dawało możliwość polepszenia sytuacji rankingowej oferenta i uzyskanie potencjalnej możliwości podpisania umowy. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowił jednak gwarancji zawarcia umowy. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, dlaczego umowa ze skarżącą nie została zawarta, mianowicie jej łączna ocena zdobyta w postępowaniu konkursowym wyniosła 57,5 punktów, co nie było punktacją wystarczającą do zawarcia umowy, ustaloną w tym postępowaniu na poziomie 57,714 punktów. W związku z tym Dyrektor OW NFZ, kierując się dobrem pacjentów, wybrał oferty, które otrzymały większą ilość punktów. Skarżąca niezgadzając się powyższym oddaleniem skargi zaskarżyła je do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA), który wyrokiem z 25 marca 2014 r. ( sygn. akt II GSK 145/13) uchylił rozstrzygnięcie WSA z 17 sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny za nietrafny uznał zarzut kasacji odnoszący się do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że uzasadnienie wyroku WSA zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo przy tym uznał, że nie może zastępować organu i ustalać za niego stan faktyczny sprawy, a zatem prawidłowo odmówił przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą dowodów. Za trafny NSA przyjął natomiast zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a., bowiem jego zdaniem WSA zbędnie wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu M. N., gdyż z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. stała się ona uczestnikiem tego postępowania. Zdaniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także prawo materialne tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu niezastosowania tego przepisu podczas spornego konkursu. Sąd kasacyjny uznał, że bezspornym w sprawie jest, że na etapie postępowania odwoławczego skarżącej nie udostępniono pełnej dokumentacji tj. danych zawartych w ofertach konkurentów, a to z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcom na takich samych zasadach. NSA wskazał, że tymi dokumentami nie dysponował również Sąd I instancji, który z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według tego przepisu, podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny na powyższą okoliczność – naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przywołał swoje stanowiska zajęte w sprawach; 1. sygn. akt II GSK 254/12, że "Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Należy zauważyć, że zaakceptowanie takiego stanowiska organu może prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej."; 2. sygn. akt II GSK 121/12 "Organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy."; 3. sygn. akt II GSK 1615/12 "Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ nie może się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma bowiem również obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów." i wskazał, że rozstrzygając niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w przedstawionych wyrokach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1072/11) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 145/13). Zgodnie z art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie - po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo materialne tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaakceptowaniu niezastosowania tego przepisu podczas spornego konkursu. Bezspornym w sprawie jest, że na etapie postępowania odwoławczego stronie nie udostępniono pełnej dokumentacji tj. danych zawartych w ofertach konkurentów, a to z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Tymi dokumentami nie dysponował również Sąd I instancji, który z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według tego przepisu, podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami, Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze powyższe wytyczne Sądu kasacyjnego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga E. S. zasługuje na uwzględnienie. Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu, organ w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rolą sądu administracyjnego nie jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie i wyjaśnianie sprzeczności występujących w materiale dowodowym. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd może wprawdzie dopuścić przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, ale tylko wówczas, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy tym zakres takiego postępowania dowodowego jest wyznaczony poprzez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. oceną legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonych aktów (wyrok NSA z 24 listopada 2005 r., I OSK 173/05, LEX nr 213605). Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy Funduszu muszą uwzględnić stanowisko zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sprowadza się w szczególności do zbadania zasad przeprowadzenia konkursu w oparciu o wszystkie oferty biorące udział w tym konkursie. Organy te mają bowiem obowiązek zindywidualizować swoją ocenę i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżone decyzje takiej analizy nie zawierają. Po drugie, ocena ta powinna zostać przeprowadzona w sposób porównawczy, a mianowicie w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w szczególności łączy się z koniecznością udostępnienia skarżącej ofert innych uczestników konkursu. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.