II GSK 1157/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1361/14 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzenie wód deszczowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz T. sp. z o.o. w P. 970 (dziewięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1361/14 oddalił skargę T. sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) na uchwałę Rady Miejskiej w P. (dalej: Rada) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych w Gminie P. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. o wskazanym numerze Rada, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu lub ustawa), zatwierdziła taryfy na zbiorowe odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na terenie miasta i gminy P. obsługiwanym przez P. Sp. z o.o. w P. (P.) w okresie od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszania prawa, Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały lub stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem wnoszącej skargę, skoro ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził w art. 6 ustawy wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią element obligatoryjny umowy), to jednostronne ustalenie w taryfie sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków czyni ją w tym względzie sprzeczną z ustawą. Jak podkreśliła skarżąca, przepis art. 27 ust. 5 ustawy nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach, a nie w drodze umownej, do czego odsyła ustawa. Co więcej, uchwała Rady narusza także art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy, ponieważ przewiduje naliczanie opłat m.in. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni dachów (w rzucie poziomym), zaś powierzchni dachów nie można zaliczyć do "powierzchni zanieczyszczonej", o której mowa w art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy. Powyższe doprowadziło do tego, że uchwała zatwierdza taryfy za odprowadzanie wód, które nie są ściekami w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną uchwałę za zgodną z prawem. Wątpliwości Sądu nie wzbudziła dopuszczalność skargi, ponieważ, jak uznał Sąd, skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, który wynika z obowiązku uiszczania przez skarżącą opłat uchwałą nałożonych. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, że w świetle przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody pochodzące z dachów nie są wodami opadowymi pochodzącymi z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Z art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy wynika, że użyte w ustawie określenie ścieki oznacza wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Formułując definicję "powierzchni zanieczyszczonych" ustawodawca posłużył się tzw. definicją cząstkową. W definicji tej przykładowo wskazał, co należy rozmieć pod pojęciem "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni". Wymienione w definicji przykłady są wskazówką, w jaki sposób interpretować, ustalać znaczenie tego pojęcia. Jedynie obiekty znacząco różniące się od tych, które zostały przykładowo wymienione nie mogą być uznane za "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni". W definicji wymieniono kilka rodzajów powierzchni, takich jak: powierzchnie znajdujące się w miastach, portach, lotniskach, terenach przemysłowych, handlowych, usługowych, powierzchnie dróg i parkingów. Zdaniem Sądu z przytoczonych przykładów powierzchni nie wynika, by ustawodawca za "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni" uważał powierzchnie znajdujące się bezpośrednio na powierzchni ziemi. W miastach, portach, na lotniskach i terenach przemysłowych znajdują się również zadaszone budynki. Treść art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy nie daje więc podstaw do klasyfikowania powierzchni, jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w zależności od tego, na jakiej wysokości nad ziemią powierzchnie te się znajdują. Nie ma zasadniczej różnicy między powierzchnią nieruchomości, która została wyłożona kostką brukową, a powierzchnią nieruchomości, na której wzniesiono zadaszony budynek. W obydwu przypadkach na nieruchomości znajdują się powierzchnie o trwałej nawierzchni. Wody opadowe z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, to także wody z dachów budynków. Ponieważ z art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy wynika, że wody opadowe z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni to ścieki, istnieją podstawy do pobierania opłat za ich odprowadzanie. Jednak opłaty te mogą być pobierane wówczas, gdy tego rodzaju ścieki odprowadzane są do kanalizacji miejskiej. Sąd zauważył, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków nie określają jednostek, w których mierzona ma być ilość ścieków, za które pobierana jest opłata. Z art. 27 ust. 4 wynika, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a z ust. 5 art. 27, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Z przepisu tego można wywieść, że jednostką miary ilości odprowadzanych ścieków jest jednostka, w której mierzy się objętość. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że ustalanie ilości ścieków w odniesieniu do powierzchni zanieczyszczonej o utwardzonej powierzchni wprowadza sposób pomiaru nieznany ustawie. W art. 27 ust. 4 ustawy stwierdzono, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ilość pobranej wody, która służy do określenia ilości odprowadzanych ścieków to nie tylko woda uzyskana ze źródeł sztucznych (kanalizacja miejska) ale również woda uzyskana ze źródeł naturalnych (deszcz). Zdaniem Sądu ilość wody pobranej na podstawie umowy, która służy do określenia ilości odprowadzanych ścieków, także musi być w jakiś sposób określona. Ustawodawca nie stwierdził, że ustalenia tego można dokonać tylko w określony sposób. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwe jest na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) ustalenie stawek opłaty za odprowadzenie ścieków z powierzchni zanieczyszczonej o utwardzonej nawierzchni. Zatem podanie w kontrolowanej uchwale grupy taryfowej wyszczególnionej na podstawie nawierzchni, z których odprowadzane są przez P. wody deszczowe i roztopowe, wraz z określeniem ceny za m3 odprowadzonych wód (w zaskarżonej uchwale jednolitej dla wszystkich grup) nie stanowi naruszenia prawa. Tam bowiem, gdzie zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, przyjęta jednostka jest prosta do obliczenia. Odbiorca zobligowany będzie zapłacić za każdy m3 odebranych ścieków, natomiast w sytuacji uregulowanej w ust. 5 art. 27 ustawy tj. w razie braku urządzeń pomiarowych, ilość odprowadzonych ścieków zostanie ustalona na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1. Umowa ta ma charakter cywilnoprawny i strony mogą w niej uregulować swoje prawa i obowiązki w sposób dowolny. Nie ma przeszkód, żeby strony odmiennie rozstrzygnęły kwestie odpłatności za usługę i sposób naliczania opłat. WSA podkreślił, że w umowie musi zostać tylko zachowany pierwiastek administracyjny, czyli strony muszą uznać uprawnienie ustawowe rady miejskiej do uchwalenia stawek za odprowadzane ścieki. W szczególności strony mają prawo wprowadzić do umowy zapis stanowiący realizację art. 27 ust. 5 ustawy, czyli ustalić rozliczenie na innej podstawie niż ilość ścieków wskazana urządzeniem pomiarowym. Mieści się to w ramach prawa do szacunkowego określenia ilości ścieków w braku urządzenia pomiarowego. Element ceny za ścieki stanowi jednak już imperium organu gminy. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi co do istoty oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 26 i 27 ust. 4 i 5 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te dają pozwolenie na regulowanie przez radę gminy sposobu określenia ilości wody pobieranej, wykraczając tym samym poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, oraz wkraczając w ten sposób w sferę zarezerwowaną przez ustawodawcę dla stosunków cywilnoprawnych; 2. art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym rozszerzeniu znaczenia pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni" o powierzchnie dachów, a w konsekwencji tego oddalenie skargi na zaskarżony akt, który zatwierdzał taryfy za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, które nie są ściekami w rozumieniu przywołanych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, odwołując się do judykatury sądów administracyjnych, że intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy decyzji co do tego w jaki sposób określić ilość odprowadzanych ścieków. Zatem kwestia ta nie powinna być regulowana w taryfie zatwierdzonej uchwałą. Z utrwalonego stanowiska judykatury wynika także, że powierzchnie dachów nie mieszczą się w definicji zawartej w art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy. Rada nie udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej wadliwej wykładni art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...). Sąd I instancji, wykładając art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy stwierdził, że nie ma różnicy pomiędzy "powierzchnią nieruchomości wyłożonych kostką brukową, a powierzchnią nieruchomości, na której wzniesiono zadaszony budynek", a jeśli tak, to wody opadowe z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, to także wody z dachów budynków; w obu przypadkach są to ścieki, zatem istnieją podstawy do pobierania opłat za ich odprowadzanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i w tej kwestii podziela pogląd zawarty m.in. w wyrokach NSA z dnia 26 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2612/12 (publik. CBOSA) i z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA). Jak stanowi art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy ściekami są m.in. wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Sporną kwestią jest rozumienie pojęcia "powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni", które zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nie obejmuje powierzchni dachów, a jeśli tak, to wody pochodzące z tych powierzchni nie mogą być uznane za wprowadzany do wód lub ziemi rodzaj ścieków jakimi są wody opadowe lub roztopowe, o których mowa w omawianym przepisie. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że ustawa, formułując w omawianym przepisie definicję ścieków w części dotyczącej wód opadowych i roztopowych, nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez "powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni". Wskazując, że ściekami tego rodzaju są, mające ujęcie kanalizacyjne, wody pochodzące z nawierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, ustawodawca wymienia przykładowo powierzchnie, z których mogą pochodzić. Kierując się w procesie wykładni przede wszystkim kontekstem językowym, należy zauważyć, że komentowany przepis, mówiąc o powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni akcentuje różne przeznaczenie i zagospodarowanie tej powierzchni – pod lotnisko, handel, cele przemysłowe, bazy transportowe etc. Znaczy to, że zamysł ustawodawcy nie był przypadkowy, bo dotyczył zamkniętych lub otwartych (aglomeracja miejska) obszarów gruntów określonego przeznaczenia. Uzupełnianie zatem przykładowego wyliczenia o kategorię zupełnie odmienną tj. dachy budynków posadowionych na tych obszarach nie jest prawidłowe. Zdaniem sądu kasacyjnego, powierzchnia, o której mowa w art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy stanowi trwałą, w założeniu niezmienną w swym przeznaczeniu nawierzchnię, zanieczyszczoną przez bezpośrednie lub pośrednie (także z dachów budynków) "zbieranie" wód opadowych. Powyższe rozumowanie wspiera dodatkowo przepis § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. przewidujący, aby określona taryfą cena za m3 ścieków odprowadzonych z powierzchni o trwałej nawierzchni uwzględniała rodzaj i sposób zagospodarowania tej powierzchni. Obowiązek uwzględnienia w cenie za odprowadzenie ścieków sposobu zagospodarowania powierzchni, a więc np. uwzględnienie posadowionych na niej budynków, wyklucza możliwość jednoczesnego traktowania części tych budynków – dachów – jako powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Nie jest do końca jasny zarzut sformułowany w pkt 1. skargi kasacyjnej, jednak mając na uwadze treść załącznika do zaskarżonej uchwały, który wprowadza dwie grupy taryfowe, wyszczególnia nawierzchnie, przyjmuje jednostkę miary objętości i określa nową cenę, podając równocześnie cenę dotychczasową, należy rozumieć, że wątpliwości skarżącego kasacyjnie budzi, poza uznaniem dachów za powierzchnie zanieczyszczone o trwałej nawierzchni, zaaprobowanie przez WSA przyjętej jednostki miary odprowadzonych ścieków, przy czym podkreślane jest naruszenie ustawowej zasady umownego sposobu naliczania ilości odprowadzanych ścieków. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza w tej kwestii naruszenia art. 27 ust. ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...) w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zasadą, wprowadzoną art. 27 ust. 4 ustawy, jest określanie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Oczywiste jest i trudno sądowi zarzucić błąd w rozumowaniu, że ilość ta mierzona jest w jednostkach objętości. W razie braku urządzeń pomiarowych, jak stanowi ust. 5 wskazanego artykułu, ilość odprowadzonych ścieków ustalana jest na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1. Co istotne, ilość ta ma być równa ilości wody pobranej (a więc też określonej w jednostkach objętości) lub ilości wody określonej w umowie. I w tym ostatnim przypadku trudno o inaczej, niż w jednostkach objętości, określaną ilość wody. Sąd prawidłowo zatem przyjął, że z przepisu art. 27 ust. 5 ustawy należy wyprowadzić wniosek, że jednostką miary odprowadzanych ścieków jest jednostka, w której mierzy się objętość, choć w dalszych swych rozważaniach i konkluzjach WSA nie był konsekwentny. Jeżeli bowiem przyjmujemy jednostkę objętości (m3) jako właściwą do celów określenia ilości odprowadzonych ścieków, to nie możemy równocześnie twierdzić, jak to uczynił Sąd I instancji, że równie dopuszczalne jest obliczenie ilości odprowadzonych ścieków w sposób uproszczony tj. przez posłużenie się stawką opłaty za odprowadzanie ścieków w zależności od wielkości powierzchni zanieczyszczonej, a więc przy zastosowaniu jednostek miary powierzchni (m2). Podsumowując, Sąd wadliwie zinterpretował art. 2 pkt 8 lit. c) ustawy i błędnie uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Zważywszy, że u podstaw skargi kasacyjnej legły jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, zaś stan faktyczny nie pozostawiał wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 188 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku), natomiast rozpoznając skargę stwierdził, że uchwała narusza prawo, zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.