III SA/Kr 831/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w związku z pracą w indywidulanym gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. starszy sierżant I. S. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o doliczenie mu do wysługi pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresach: 14.01.1993 r. – 05.10.1995 r., 22.06.1996 r. – 14.10.1996 r., 01.05.1997 r. – 03.09.1997 r., 14.05.1998 r. – 04.01.2000 r. i 05.01.2002 r. – 24.07.2003 r. Na uzasadnienie podał, że w wyżej wymienionych okresach nie przebywał w internacie (k. 1 akt adm.). I. S. w dniu 3 października 2013 r. złożył do protokołu wniosek "o wyłączenie z naliczenia wysługi w charakterze domownika okresu od 1 maja 1997 roku do 3 września 1997 roku" (k. 11 akt adm.). Po przeprowadzeniu postępowania Komendant Miejski Policji Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2013 roku określił I. S. "na dzień 4 października 2013 roku prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat w wysokości 20 % (dwadzieścia procent)" (k. 12 akt adm.). Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji - za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji – zatytułowanym "Odwołanie", I. S. wniósł o ustalenie, że zwiększona z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym wysługa przysługuje mu z dniem 1 lipca 1010 r., albowiem – jego zdaniem - wysługa powinna być naliczona 3 lata wstecz od złożenia przez niego wniosku w czerwcu 2013 r. W piśmie tym złożonym w terminie do złożenia odwołania od Rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji I. S. zaznaczył, że wnosi "o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość i w tym zakresie wydanie decyzji z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia 25 marca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił w całości Rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie Komendant Wojewódzki Policji podał m.in., że "organ I instancji nie zebrał w sprawie dodatkowych, precyzujących informacji od policjanta dot. jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, tj. rodzaju wykonywanych prac, czasu ich trwania, itp." Organ podniósł, że nie zostały dołączone poświadczenia zameldowania świadków, że brak informacji o szkole ponadpodstawowej policjanta, w szczególności "w jakim trybie i czasie odbywały się zajęcia teoretyczne oraz praktyczne" oraz nie ustalono, czy rodzice funkcjonariusza pracowali w tym czasie zawodowo, ile osób mieszkało w gospodarstwie rodziców i jakie prace wykonywali. Na powyższą decyzję - Rozkaz personalny Nr [...] z dnia 25 marca 2014 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę wniósł I. S., który zarzucił m.in., że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się "pomimo, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani interesu społecznego". Skarżący podkreślił, że zaskarżył odwołaniem wyłącznie termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i podniósł, że organ I instancji wystarczająco wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Skarżący zaznaczył, że rozstrzygnięcie organu II instancji pogarsza jego sytuację prawną, albowiem utracił on uprawnienie, którym dysponował do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi i przedstawił argumenty jak w zaskarżonym Rozkazie personalnym Nr [...] z dnia 25 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Należy stwierdzić, że skarga I. S. zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie ze względów w niej podniesionych. Na wstępie rozważań należy wskazać, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały intencje skarżącego zawarte w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. skierowanym, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji, do Komendanta Wojewódzkiego Policji i zatytułowanym "Odwołanie". W rzeczywistości bowiem, pomimo zatytułowania pisma "Odwołanie" i złożenia go w terminie do złożenia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji - Rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] 2013 roku, pismo to odwołaniem nie jest, a jest wnioskiem o wypłatę zwiększonego uposażenia w związku z nowym ustaleniem wysługi lat na trzy lata wstecz od daty złożenia wniosku o prawo do wyższej wysługi lat. Wskazuje to treść pisma z dnia 6 listopada 2013 r., w którym I. S. domaga się wyrównania wzrostu uposażenia za trzy lata wstecz, a konkretnie od 1 lipca 2010 r. Zdaniem Sądu, na prawidłowość powyższej interpretacji pisma skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. i rzeczywistych intencji I. S. wskazuje to, że I. S. składając wniosek z dnia 25 czerwca 2013 r. do Komendanta Miejskiego Policji o doliczenie mu do wysługi lat pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, wnioskiem tym zakreślił krąg sprawy administracyjnej. Sąd podkreśla, że organ I instancji swoją decyzją wyczerpał rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. Decyzji tej w żadnej części skarżący nie zaskarżył. Co prawda w decyzji organu I instancji ustalono, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat w wysokości 20 % przysługuje I. S. "na dzień 4 października 2013 roku", jednak w swoim wniosku z dnia 25 czerwca 2013 r. skarżący nie wskazywał żadnej daty początkowej ustalenia prawa do wyższej wysługi, a sprecyzował swe żądanie w kwestii ustalenia wyższego prawa do wysługi do protokołu w dniu 3 października 2013 r., co zaznaczono już wyżej. Sąd podkreśla, że prawo skarżącego do wyższej wysługi lat w związku z zaliczeniem mu pracy jako domownika w gospodarstwie rolnym rodziców zostało przesądzone w nie zaskarżonym w tym zakresie Rozkazie personalnym Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji. Natomiast pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. skierowane, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji, do Komendanta Wojewódzkiego Policji i zatytułowane "Odwołanie" w rzeczywistości jest nowym wnioskiem skarżącego I. S. o wyrównanie wzrostu uposażenia za trzy lata wstecz, a konkretnie – według treści tego pisma - od 1 lipca 2010 r. Z tego też względu pismo to jako rozpoczynające nowe postępowanie powinno zostać rozpatrzone przez Komendanta Miejskiego Policji będącego organem I instancji. Sąd zwraca uwagę na to, że pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. pomimo nadania mu tytułu "Odwołanie" w rzeczywistości w swej treści jest jednoznaczne. Gdyby jednak organy uznały, że pismo to budzi wątpliwości, to obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie intencji strony odwołującej się. Nie czyniąc tego organ odwoławczy naruszył art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), który stanowi: "Art. 8. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej." Sąd podkreśla, że zajęte stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 839/07 (opubl. LEX nr 493223) stwierdził: "O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie." Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazując, że pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. zatytułowane "Odwołanie" w rzeczywistości w swej treści jest wnioskiem o wyrównanie wzrostu uposażenia za trzy lata wstecz - od 1 lipca 2010 r. podziela tym samym stanowisko orzecznictwa sądownictwa administracyjnego w tego rodzaju sprawach, jak np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1871/12 (opubl. LEX nr 1323800) i z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 26/13 (opubl. LEX nr 1323846). Powyższe argumenty stały się podstawą uchylenia decyzji organu II instancji, nie mniej Sąd zauważa, że nawet gdyby przyjąć, że pismo skarżącego z dnia 6 listopada 2013 r. skierowane, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji, do Komendanta Wojewódzkiego Policji i zatytułowane "Odwołanie", jest odwołaniem od decyzji od Rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Komendanta Miejskiego Policji, to i tak decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji uległaby uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a., który zabrania wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa lub rażąco narusza interes społeczny, a organ odwoławczy nie wykazał ani rażącego naruszenia prawa, ani rażącego naruszenia interesu społecznego. Sąd w zakresie interpretacji zakazu reformationis in pius podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2428/13 (opubl. LEX nr 1447215): "Przepis art. 139 k.p.a. ustanawiający zasadę reformationis in peius służący ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, precyzyjnie określa wyjątki od stosowania tej zasady. Zasada ta nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej, lecz na zakazie orzekania na niekorzyść strony." Tak więc w oparciu o powyższe ustalenia i rozważania, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja - Rozkaz personalny Nr [...] z dnia 25 marca 2014 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji - została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę sprawy dokonaną przez Sąd i przyjętą wykładnię przepisów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.