II SA/Sz 439/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. nr XLVIII/481/14 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodziczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości oddala skargę. M.L., użytkownik ogrodu położonego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, złożył skargę na uchwałę Nr XLVIII/481/14 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodniczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości, zarzucając zapisowi § 16 wskazanej uchwały naruszenie art. 12 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r., poz. 40), zwanej dalej "u.r.o.d.". W ocenie skarżącego, uchwała w zaskarżonej części narusza jego interes prawny poprzez dopuszczenie lokalizacji usług wypoczynkowych z funkcją mieszkalną właściciela na terenie obejmującym jego nieruchomość (ogród działkowy nr [...]). Wyjaśnił, że na ogródkach działkowych obowiązuje całkowity zakaz zamieszkiwania, co wynika z art. 12 u.r.o.d., zaś przeznaczeniem tych terenów jest spełnianie potrzeb socjalnych takich jak rekreacja czy wypoczynek, natomiast aktualny plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje całkowicie inne przeznaczenie jego atrakcyjnie położonej działki. Jednocześnie wyraził swoje obawy co do odebrania mu działki. W dalszej części skargi M.L. wniósł o wyeliminowanie powołanych naruszeń, podnosząc konieczność złożenia skargi z powodu braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń przez Radę Miejską. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości podnosząc brak naruszenia interesu prawnego M.L. zaskarżoną uchwałą, wyjaśniając, że nie każdemu obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe mieszkańca gminy lub innej osoby. Zdaniem organu, skarżący nieprawidłowo interpretuje art. 12 u.r.o.d., gdyż § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały nie narusza ww. ustawy. Pismem z dnia 8 października 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 16 ust. 1. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wskazał, że interes właściciela (użytkownika wieczystego) działki położonej na obszarze objętym planem znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, co oznacza, że jego naruszenie ustaleniami planu daje właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przymiot strony w postępowaniu toczącym się przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto podniesiono, że na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe. Pełnomocnik skarżącego podał, że na posiadanie przez skarżącego interesu prawnego (indywidulanego oraz jako członka wspólnoty ROD) wskazują liczne pisma kierowane do Burmistrza oraz Wojewody przez zarząd ROD oraz PZD Okręgowy Zarząd, jak i przez samych działkowców (dołączone do niniejszego pisma), a także obszerny wykaz uwag wniesionych przez zarząd ROD oraz jej poszczególnych członków odnośnie wyłożonego projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również liczne artykuły w prasie i na forach internetowych dotyczące ROD. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że skarżący uzyskał prawo użytkowania działki, jako pochodną prawa użytkowania przysługującego PZD. Przekształcenie prawa przysługującego skarżącemu w myśl art. 66 pkt 2 u.r.o.d. w prawo umowy dzierżawy działkowej, nie może naruszać zasady ochrony praw nabytych. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, w tym dotyczącej nieprawidłowej interpretacji art. 12 ustawy pełnomocnik podkreślił, że skarżący zarzucił sprzeczność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały z powołanym artykułem zgodnie z którym na terenie działki istnieje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub zarobkowej. Tymczasem z kwestionowanego zapisu § 16 w planie zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem UT.1-UT.15, w tym UT.7, na którym znajduje się działka skarżącego, ustala się przeznaczenie podstawowe – pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu; przeznaczenie dopuszczalne – utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania, tj. ogrodów działkowych, ogrodnictwa z dopuszczeniem lokalizacji szklarni i budynków gospodarczych związanych z produkcją ogrodniczą. W ocenie reprezentanta skarżącego kwestionowana regulacja uchwały narusza nie tylko art. 12 u.r.o.d. ale również art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym jest mowa o wskazaniu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, których brakuje w kwestionowanym § 16 uchwały. Ponadto pełnomocnik zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3, art. 4 i art. 5 u.r.o.d., a także naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego uregulowanego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 28 stycznia 2014 r. Nr XLVIII/481/14 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje na terenie ograniczonym ul. Komunalną, ul. Nowomyśliwską, ul. Wodniczki, ciekiem wodnym "Stary Zdrój", torami kolejowymi i ul. Niepodległości. Skarżący kwestionuje zapis § 16 planu w którym wskazano, że dla terenu oznaczonego symbolem UT.1-UT.15, w tym UT.7, na którym znajduje się działka skarżącego, ustala się przeznaczenie podstawowe – pod usługi wypoczynkowe z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych dla właściciela obiektu, który to zapis w ocenie skarżącego jest sprzeczny z art. 12 z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz.40), zwanej dalej "u.r.o.d.", wprowadzający zakaz zamieszkiwania na terenie działki. Podstawę zaskarżenia ww. uchwały stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym zatem do wniesienia skargi w świetle powołanego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 u.s.g. to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie omawianego unormowania uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji. Wyjaśnić należy, że Sąd badając skargę na uchwałę zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację skarżącego związaną z naruszeniem jego interesu prawnego. Dopiero po wykazaniu przez skarżącego tego naruszenia Sąd może przystąpić do merytorycznego badania zarzutów skargi. Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i narusza prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do praw osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan mógłby naruszyć w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interes właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym ). Jak wynika z analizy stanu faktycznego sprawy skarżący, aktualnie jest działkowcem w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, czyli osobą pełnoletnią uprawnioną do korzystania z działki w rodzinnym ogrodzie działkowym na podstawie prawa do działki (art. 2 pkt 1 u.r.o.d.). Przez prawo do działki należy rozumieć ustanowiony zgodnie z ustawą tytuł prawny uprawniający do korzystania z działki (art. 2 pkt 4). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy ustanowienie prawa do działki następuje na podstawie umowy dzierżawy działkowej, która zawierana jest pomiędzy stowarzyszeniem ogrodowym, a pełnoletnią osobą fizyczną. Przez umowę dzierżawy działkowej stowarzyszenie ogrodowe zobowiązuje się oddać działowcowi działkę na czas nieoznaczony do używania i pobierania z niej pożytków (art. 28 ust. 1). W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 66 powołanej ustawy stanowiący przepis przejściowy, w myśl którego z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli z dniem 19 stycznia 2014 r., prawo używania działki i pobierania z niej pożytków (użytkowanie działki) ustanowione na podstawie art. 14 ust. 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przekształca się w prawo do działki w rozumieniu niniejszej ustawy, ustanawiane w drodze umowy dzierżawy działkowej. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa do używania działki i pobierania z niej pożytków, które nie jest jednoznaczne z posiadaniem prawa rzeczowego nawet ograniczonego, które rzeczywiście przysługuje stowarzyszeniom ogrodowym, jako następcom prawnym Polskiego Związku Działkowców (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.r.o.d.), którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mogą być sprzedawane, oddawane w użytkowanie na czas nieoznaczony lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem Sądu, fakt korzystania z działki nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na podstawie umowy dzierżawy (stosunku obligacyjnego) stanowi podstawę do uznania, że skarżącemu przysługuje jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego, użytkownika). W orzecznictwie został wyrażony pogląd, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 738/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 232/11, publ. w internecie). Odnosząc się do powołanego w piśmie, stanowiącym uzupełnienie skargi z dnia 8 października 2014 r., orzecznictwa sądów należy stwierdzić, że dotyczy ono kwestii posiadania interesu prawnego przez właściciela oraz użytkownika wieczystego nieruchomości, w zaskarżaniu uchwał, których treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem wyrażone w tych orzeczeniach poglądy nie stanowią argumentu na wykazanie interesu prawnego skarżącego, który takim prawem się nie legitymuje. Ponadto, wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącego, na wykazanie interesu prawnego przez skarżącego nie może wskazywać korespondencja kierowana do innych organów administracji publicznej (burmistrza, wojewody) przez zarząd ROD oraz PZD, jak też przez innych działkowców, a także publikacje w prasie i na forach internetowych, bowiem jak zostało to przedstawione wyżej interes prawny musi mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Przekształcenie przysługującego skarżącemu prawa stosownie do art. 66 pkt 2 u.r.o.d. nie zmienia zaś obligacyjnego charakteru łączącego skarżącego z władającym działką. Reasumując należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, bowiem w ocenie Sądu, jego interes należy zakwalifikować jako interes faktyczny. Podkreślenia ponadto wymaga, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W okolicznościach sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny zgodności z prawem działania organów gminy. Wobec stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł, stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi.