III SA/Kr 479/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 10 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), art. 193 ust. 1 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 135, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (Dz. Urz. Woj. z 2012 r., poz. 1181) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. nr [...] ustalającą S. J. opłatę miesięczną za pobyt małoletniego syna J. J. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u A. J., w wysokości 260,87 zł miesięcznie za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] organ I instancji - Starosta - ustalił S. J. opłatę miesięczną za pobyt małoletniego syna J. J. w spokrewnionej rodzinie zastępczej u A. J., w wysokości 260,87 zł miesięcznie za okres od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że S. J. jako matka biologiczna małoletniego J. J., który na podstawie postanowienia sądu został umieszczony w spokrewnionej rodzinie zastępczej u A. J., zobowiązana jest z mocy ustawy, od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, ponosić opłatę miesięczną w wysokości przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, tj. nie mniej niż 260,87 zł miesięcznie. W dniu 9 września 2013 r. wysłano do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismo, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia faktycznej sytuacji materialno-bytowej S. J. Z informacji przekazanych przez GOPS wynika, że podejmowane były próby nawiązania z S. J. kontaktu. Strona nie zgłosiła się na wezwanie do organu, jak też nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji S. J nie zgłosiła się do organu I instancji w celu złożenia stosownych oświadczeń. Wobec powyższego została ustalona pełna odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w kwocie 260,87 zł miesięcznie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła do SKO S. J., wskazując, że babka ojczysta małoletniego A. J. dysponuje środkami finansowymi, z których winna ponosić koszty utrzymania dziecka. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zasadę ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wprowadza art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie. W przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka wysokość tych opłat jest równa wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 tej ustawy. Zastosowanie ulg wskazanych w uchwale Rady Powiatu nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r. musi być poprzedzone ustaleniem sytuacji materialno-bytowej osoby zobowiązanej i wymaga złożenia stosownego wniosku o ich zastosowanie. Natomiast z akt sprawy wynika, że S. J. nie współpracuje z organem I instancji i odmawia wyrażenia zgody na przeprowadzenie u niej wywiadu środowiskowego. Nadto nie złożyła wniosku o zastosowanie którejś z ulg określonych w ww. uchwale. Biorąc pod uwagę, że postanowieniem Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], małoletni J. J. został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobie babki ojczystej A. J., zaskarżoną decyzję uznało Kolegium za prawidłową. Skargę na powyższą decyzję wniosła do WSA w Krakowie S. J., wskazując na naruszenie przez SKO następujących przepisów prawa: - art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty dochodów w postaci renty rodzinnej oraz innych uposażeń rodzinnych, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego w odwołaniu od decyzji dowodu z przesłuchania skarżącej S. J. oraz A. J., - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewskazanie dowodów, na których się oparł organ II instancji ani przyczyn, dla których przeprowadzonym dowodom odmówił wiarygodności, - art. 9 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zastosowanie ulgi określonej w uchwale Rady Powiatu nr [...] z dnia 28 lutego 2012 r., - art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się do co zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca wniosła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazanych. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że postanowieniem Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], małoletni J. J. został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobie babki ojczystej A. J. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 135, zwanej dalej ustawą o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości wskazanej w punktach: 1 i 2. Za ponoszenie tej opłaty, w myśl ust. 2 art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzice odpowiadają solidarnie. W tym więc zakresie myli się skarżąca uważając, że skoro jej syn został umieszczony w rodzinie pieczy zastępczej babki ojczystej, dysponującej środkami finansowymi, to babka ojczysta powinna ponosić tę opłatę. Podkreślić należy, że stroną postępowania dotyczącego opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna wydana w tym zakresie powinna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. "Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców , a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art.192 ww. ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób , których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców."(por. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13). W tym jednakże przypadku krąg stron postępowania dotyczącego opłaty za pobyt dziecka skarżącej w pieczy zastępczej ulega modyfikacji. Stroną tego postępowania będzie w tej sprawie wyłącznie skarżąca z uwagi na śmierć męża – A. J. (vide: m.in. postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt. [...], k. 10 akt administracyjnych) i to ona zobowiązana jest ponosić miesięczna opłatę za pobyt jej dziecka w pieczy zastępczej. Wszelkie natomiast kwestie podnoszone przez skarżącą w skardze, a dotyczące otrzymywania środków finansowych przez babkę ojczystą jej syna, zamieszkiwania i użytkowania przez nią bez tytułu prawnego, jak twierdzi, gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po zmarłym mężu skarżącej, przebywania syna, jak utrzymuje, bez jej zgody w rodzinie zastępczej, czerpania pożytków z gospodarstwa rolnego przez babkę ojczystą syna, uzyskiwania przez nią dopłat rolniczych, powinny znaleźć swoje rozwiązanie w postępowaniu innym niż przedmiotowe. Część z nich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany był z urzędu uwzględnić naruszenia prawa procesowego w sytuacji, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia prawa materialnego, jeżeli miały one wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powinien być art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W ust. 3 art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustawodawca przewidział jednakże możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art.193 ust.1 tej ustawy – na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały ( art.194 ust. 2 ustawy). W myśl art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym." Analiza zatem tego przepisu oraz przepisu art. 194 ust. 3 ustawy wskazuje, że ponoszenie opłaty przez rodziców dziecka, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, następuje w drodze decyzji ustalającej, a więc o charakterze konstytutywnym. Decyzja natomiast z ust. 3 art. 194 ustawy ma charakter uznaniowy. Mimo, że w orzeczeniach decyzji obu instancji nie znalazła swego wyraźnego odzwierciedlenia kwestia dotycząca odstąpienia od ponoszenia opłaty, to wskazanie w ich uzasadnieniu, że zastosowanie ulg przewidzianych w uchwale rady powiatu może mieć miejsce po uprzednim ustaleniu w drodze wywiadu środowiskowego sytuacji materialno – bytowej skarżącej, co nie nastąpiło, jest de facto rozstrzyganiem organów w tym zakresie. Rozstrzygnięcie zatem przez organy obu instancji w jednej decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce w tej sprawie, zarówno kwestii ustalenia opłaty, jak i tak naprawdę kwestii odstąpienia od opłaty, czy też odmowy zastosowania ulg określonych w uchwale rady powiatu (art. 104 ust. 3 ustawy) z uwagi na brak współpracy skarżącej z organami, stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy. Zwrócić należy bowiem uwagę, że dopiero ostateczne zakończenie postępowania dotyczącego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, otwiera możliwość ustalenia opłaty za pobyt tego dziecka, o ile wydanie tego rodzaju decyzji byłoby konieczne. Wobec tego, skoro nawet skarżąca, jak utrzymują organy, nie współpracowała z organami w kwestii ustalenia jej sytuacji materialno – bytowej, co w konsekwencji prowadzić może do niezastosowania ulg przewidzianych stosowną uchwałą rady powiatu, to postępowanie w tym zakresie musi być ostatecznie zakończone, bo w myśl art. 194 ust. 3 ustawy starosta takie postępowanie prowadzi i rozstrzyga także z urzędu, a nie tylko na wniosek. Wadą również kontrolowanych w tej sprawie decyzji jest także to, że skoro decyzja ustalająca opłatę ma charakter konstytutywny, bo nakłada ona obowiązek ponoszenia określonej opłaty, to nie można nakładać tej opłaty z mocą wsteczną (ex tunc) od 1 września 2013 r., jak to miało miejsce w tym przypadku. Przypomnieć ponownie należy, że zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, a nie po jego umieszczeniu (postanowienie Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich jest z daty 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], natomiast decyzję o ustaleniu opłaty wydano [...] 2013 r., a więc rok później. Trafnie na ten aspekt, zwrócił uwagę tutejszy sąd w powoływanym już wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13, podnosząc, że: "Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia, tj. ex nunc ( na przyszłość). Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu." Doręczenie decyzji z dnia [...] 2013 r. nastąpiło z dniem 7 listopada 2013 r. Organy nie były więc uprawnione do nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia opłaty sprzed daty doręczenia decyzji ustalającej opłatę. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest również przedstawienia sposobu ustalenia (wyliczenia) wysokości opłaty za pobyt dziecka skarżącej w pieczy zastępczej. Nie można uznać za wystarczające odwołanie się jedynie do treści art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy określającego wysokość tej opłaty. Stanowi to uchybienie wymogom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W myśl tego przepisu powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym więc zakresie postawiony w skardze organom zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest jak najbardziej uzasadniony. Naruszenie to - przepisu postępowania - mogło mieć więc istotny wpływ na wynik tej sprawy, bo uniemożliwia nie tylko sądowi, ale i skarżącej, dokonanie weryfikacji prawidłowości ustaleń przez organy orzekające opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.