III SA/Gd 674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej Piotra Przytuły sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 375 (trzysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane. Wójt Gminy zarządzeniem nr [...] z dnia 20 maja 2014 r. odwołał z dniem 21 maja 2014 r. A. B. z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w P., z zastosowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, który rozpoczął bieg z dniem 1 czerwca 2014r. i upływał z dniem 31 sierpnia 2014r. W podstawie prawnej wskazano art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz.594 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Organ wskazał, że przyczyną odwołania było nienależyte wykonywanie zadań i obowiązków dyrektora szkoły przez A. B., polegające w szczególności na nieprzedłożeniu w wymaganym terminie projektu arkusza organizacji szkoły, co w sposób jednoznaczny powoduje destabilizację organizacji funkcjonowania szkoły w zakresie jej zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; niewypełnianiu obowiązków dydaktycznych poprzez częste absencje w szkole; braku należytego zaangażowania w budowaniu właściwego autorytetu szkoły, spowodowane bierną postawą w zakresie podejmowania inicjatyw mających na celu dobro szkoły (np. nieuczestniczenie w ważnych wydarzeniach w życiu szkoły). A. B. wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa -art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty wskazując, że w przepisie tym określono przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce publicznej, dlatego odwołanie, umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie, jest wykluczone. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu w/w wezwania, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. A. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na zarządzenie z dnia 20 maja 2014 r. wniósł o jego uchylenie i uznanie czynności odwołania za bezskuteczną. Zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ogólnikowe i nieuzasadnione zarzuty oceny pracy skarżącego oraz przez brak negatywnej oceny wykonywanych zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 ustawy, naruszenie art. 42 ust. 2 i art. 43 ust. 1 ustawy poprzez potraktowanie wniosku części grona pedagogicznego o odwołanie ze stanowiska dyrektora jako wniosku Rady Pedagogicznej oraz dokonanie odwołania bez uprzedniego zawiadomienia Kuratora Oświaty w G. Skarżący podniósł, że zarzuty wobec niego powołane w zarządzeniu są ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami. Nie uzyskał negatywnej opinii swojej pracy, a przeprowadzane w szkole kontrole nie stwierdziły żadnych uchybień, które świadczyłyby o nienależytym wykonywaniu zadań ciążących na skarżącym. Szczegółowe kryteria oceny pracy nauczyciela zostały uregulowane przepisami rozporządzenia MEN z dnia 2.11.2000r. Z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że dowołanie dyrektora w czasie trwania kadencji i w ciągu roku szkolnego jest sytuacją szczególną, wymagającą uzasadnienia popartego dowodami. Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że należało sprawdzić, czy skarżący wnosząc skargę spełnił przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem data sporządzenia skargi -30 czerwca 2014 r. i jej treść wskazuje, że została ona złożona bez formalnego poznania stanowiska Wójta w sprawie wezwania go do usunięcia naruszenia prawa, przez co należało ją uznać za przedwczesną. Organ stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. U podstaw podjętego zarządzenia o odwołaniu A. B. z funkcji dyrektora legła przede wszystkim negatywna ocena jego pracy w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Wydanie zaskarżonego zarządzenia wynikało przede wszystkim ze stanowiska Rady Pedagogicznej. Wpływ na stanowisko Wójta miały również informacje o zamieszczeniu przez Dyrektora na forach internetowych różnych uwag i komentarzy do bieżących wydarzeń związanych z życiem politycznym w kraju, których forma i treść nie licowała z funkcją dyrektora szkoły publicznej i nie stanowiła dobrego przykładu dla młodzieży i dzieci szkoły. Powyższa okoliczność nie została ujęta w treści zarządzenia jako jedna z przyczyn odwołania, była jednak brana pod uwagę przy podjęciu decyzji o odwołaniu skarżącego z funkcji Dyrektora PSP w P. Organ wskazał ponadto, że w związku z własnymi spostrzeżeniami wynikającymi z bieżących kontroli placówki oraz informacjami docierającymi od osób związanych ze szkołą już w styczniu 2013 r. był zmuszony obniżyć A. B. dodatek funkcyjny. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G., który zgłosił swój udział w postępowaniu, poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. Wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, a także art. 6 lit. a Karty Nauczyciela oraz § 8 i 9 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego. Skarżący został odwołany z pominięciem wymaganych opinii związków zawodowych działających w szkole oraz rady szkoły. Uniemożliwiono mu skorzystanie z przysługującej mu procedury odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.27 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona w dniu doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wobec czego podlegała rozpoznaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W zaskarżonym zarządzeniu wskazano jako podstawę prawną jego podjęcia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Art. 38 ust. 1 ustawy ma treść następującą : Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wynika z powyższego, że zaskarżone zarządzenie oparto o przepis stanowiący, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia. Aby możliwe było -w myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - uznanie odwołania dyrektora ze stanowiska za zgodne z prawem, konieczne jest wcześniejsze dokonanie negatywnej oceny jego pracy lub negatywnej oceny wykonywania przez niego zadań, tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki ( art. 34a ust. 2). Dokonanie negatywnej oceny pracy czy negatywnej oceny wykonywania zadań musi nastąpić nie w jakikolwiek sposób, lecz w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Tryb ten określa art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( tj. Dz.U. z 2014 r. poz.191 ze zm.). Art. 6a Karty Nauczyciela stanowi, co następuje: 1. Praca nauczyciela, z wyjątkiem pracy nauczyciela stażysty, podlega ocenie. Ocena pracy nauczyciela może być dokonana w każdym czasie, nie wcześniej jednak niż po upływie roku od dokonania oceny poprzedniej lub oceny dorobku zawodowego, o której mowa w art. 9c ust. 6, z inicjatywy dyrektora szkoły lub na wniosek: 1) nauczyciela; 2) organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) organu prowadzącego szkołę; 4) rady szkoły; 5) rady rodziców. 2. Dyrektor szkoły jest obowiązany dokonać oceny pracy nauczyciela w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem terminu określonego w ust. 1. 3. (uchylony). 4. Ocena pracy nauczyciela ma charakter opisowy i jest zakończona stwierdzeniem uogólniającym: 1) ocena wyróżniająca; 2) ocena dobra; 3) ocena negatywna. 5. Oceny pracy nauczyciela dokonuje dyrektor szkoły, który przy jej dokonywaniu może zasięgnąć opinii samorządu uczniowskiego. 6. Oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. 7. Organ, o którym mowa w ust. 6, dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. 8. Ocenę pracy ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. 9. Od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, przysługuje: 1) nauczycielowi - prawo wniesienia odwołania, za pośrednictwem dyrektora szkoły, do organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołą; 2) dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły - prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił. 10. Organ, o którym mowa w ust. 9, powołuje w celu rozpatrzenia odwołania lub wniosku zespół oceniający. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie. 11. (uchylony). 12. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do nauczycieli szkół artystycznych, zakładów poprawczych, schronisk dla nieletnich i rodzinnych ośrodków diagnostyczno-konsultacyjnych odpowiednio - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania, określą, w drodze rozporządzeń, kryteria i tryb dokonywania oceny pracy nauczyciela, tryb postępowania odwoławczego oraz skład i sposób powoływania zespołu oceniającego, mając na uwadze zapewnienie odpowiedniego poziomu wykonywania pracy przez nauczyciela. 13. Praca nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu, placówce lub szkole, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, podlega ocenie w każdym czasie na jego wniosek, a także z inicjatywy dyrektora lub na wniosek organu prowadzącego. Praca nauczyciela, któremu powierzono stanowisko dyrektora w przedszkolu, placówce lub szkole, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2, podlega ocenie na jego wniosek lub na wniosek organu prowadzącego. W przypadku gdy dyrektorem przedszkola, placówki lub szkoły jest osoba nieposiadająca kwalifikacji pedagogicznych, oceny pracy nauczycieli dokonuje nauczyciel upoważniony przez organ prowadzący. Przepisy ust. 4-10 i 12 stosuje się odpowiednio. Z przywołanego wyżej art. 6a Karty Nauczyciela wynika w sposób jednoznaczny, że ocena pracy dyrektora szkoły jest ściśle określona przepisami ustawy, ma charakter opisowy i wymaga m.in. zasięgnięcia opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w szkole. Projekt oceny powinien być osobie ocenianej przedstawiony i ma ona prawo zgłosić uwagi i zastrzeżenia. Ponadto dyrektor szkoły ma prawo wnieść o ponowne ustalenie oceny jego pracy, a ponowną ocenę dokonuje powołany w tym celu zespół oceniający. Z przedłożonych akt wynika jednoznacznie, że taki tryb postępowania wobec skarżącego nie został przez organ zastosowany, mimo przywołania w podstawie prawnej art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Zarzuty stawiane skarżącemu w zaskarżonym zarządzeniu są ogólnikowe i oparte na treści pisma nauczycieli szkoły, co nie wyczerpuje trybu określonego omawianym przepisem. Wyjaśnić też należy, że nawet w przypadku złożenia przez radę pedagogiczną wniosku o odwołanie dyrektora szkoły , o czym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy ( przy czym wniosek rady nie może mieć charakteru pisma podpisanego przez poszczególnych nauczycieli), organ uprawniony do odwołania dyrektora może uczynić to w oparciu o art. 38 ustawy, a wniosek rady pedagogicznej nie może stanowić jedynej podstawy odwołania. Odwołanie dyrektora w takim przypadku musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające, o którego wyniku zawiadamia się radę pedagogiczną. Organ, mimo oparcia wydanego zarządzenia na treści art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, nie zastosował określonego tym przepisem terminu odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia, bowiem w zaskarżonym zarządzeniu określono trzymiesięczne wypowiedzenie. Podkreślić należy, że przyczyny odwołania dyrektora szkoły lub placówki muszą znaleźć się w treści wydanego zarządzenia, wobec czego bezskuteczne jest powoływanie się przez organ na dodatkowe powody, uzasadniające wydane zarządzenie, które przedstawiono dopiero w odpowiedzi na skargę. Z uwagi na brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a., który upoważnia sąd do przeprowadzenia dowodu jedynie z dokumentów i jedynie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd oddalił wniosek skarżącego o zwrócenie się do administratora serwisu You Tube o informacje dotyczące osoby, która założyła konkretne konto w tym serwisie, bowiem dowód taki wykracza poza rodzaj dowodów określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a i dotyczył okoliczności wskazanych nie w zaskarżonym zarządzeniu, a w odpowiedzi na skargę. Nie budziło wątpliwości Sądu, że zaskarżone zarządzenie naruszało interes prawny skarżącego ( art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), bowiem na skutek jego wydania został on pozbawiony funkcji dyrektora Zespołu Szkół Publicznych. Zarządzenie to jest - w ocenie Sądu - sprzeczne z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz.594 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 z zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane.