I SAB/Wa 251/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku A. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w L. z [...] lutego 1961 r., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 15 września 2008 r. A. M. zwany dalej skarżącym wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w L. z dnia [...] lutego 1961 r. Nr [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi C. Pismem z dnia 6 października 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...]. Skarga została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 24 stycznia 2013 r. z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. skarżący zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podanie terminu zakończenia postępowania oraz wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 5 marca 2014 r. organ poinformował, że odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] zostanie rozpatrzone po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu oraz akt powyższej sprawy. Z tego względu, w chwili obecnej nie może podać terminu zakończenia sprawy oraz wydania decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącego, że odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] zostanie rozpatrzone do dnia 28 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przyspieszenie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak : [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. znak : [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek skarżącego z dnia 15 września 2008 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji został postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazany Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do załatwienia zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością do rozpoznania Wojewodzie [...], który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak : [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że decyzja faktycznie wydana była rok później, a organ błędnie oznaczył datę jej wydania. Organ stwierdził, że skoro w sprawie wniosku A. M. ostateczną decyzję wydało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., które decyzją z dnia [...] kwietnia 1961 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r. to organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Wojewoda [...]. Z tego względu, organ uznał, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. (zawierającą błędne oznaczenie roku) naruszył art. 20 k.p.a. nie będąc organem właściwym do orzekania w sprawie, a postanowienie przekazujące sprawę Wojewodzie [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. należy uznać za wadliwe. Jednocześnie organ wskazał, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r. zostanie wydane odrębną decyzją. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. (zawierającym błędną datę 18.06.2012 r.) organ poinformował skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 31 sierpnia 2013 r., a następnie pismem z dnia 4 września 2013 r. termin został przesunięty do dnia 30 października 2013 r. Pismem z dnia 20 września 2013 r. skarżący ponownie wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi C. Zawiadomieniem z dnia 4 października 2013 r. organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 1961 r. znak: [...]. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o odszukanie i ewentualne przesłanie poświadczonych kopii dokumentów z akt sądowych w związku ujawnieniem na własność Skarbu Państwa w 1962 r. w Księdze Wieczystej nr [...] działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w C. należącej uprzednio do M. P., A. P., T. P., P. P., M. S., A. S. i A. G., w szczególności o przesłanie decyzji nacjonalizacyjnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1961 r. znak : [...]. Organ zwrócił się także pismem z dnia 12 listopada 2013 r. do Archiwum Państwowego w R. o odszukanie i ewentualne przesłanie uwierzytelnionej kopii akt nacjonalizacyjnych działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi C. oraz poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do dnia 31 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania odpisu lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia po właścicielach ww. nieruchomości. W dniu 28 listopada 2013 r. wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego w [...] stanowiące odpowiedź na wezwanie organu. W dniu 10 grudnia 2013 r. wpłynęło pismo wraz z przesłanymi odnalezionymi materiałami archiwalnymi z Archiwum Państwowego w R., a w dniu 16 grudnia 2013 r. skarżący nadesłał odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].09.1996 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po matce K. M. Pismem z dnia 16 stycznia 2014 r. organ ponownie wezwał skarżącego do nadesłania odpisu lub notarialnie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia po właścicielach nieruchomości w C. oraz podanie adresów do doręczeń wszystkich spadkobierców po właścicielach ww. nieruchomości. Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. skarżący poinformował organ, że nie dysponuje postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia po właścicielach ww. nieruchomości. Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie nierozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] i nie wydanie stosownej decyzji. Skarżący podniósł, że Minister nie informuje go o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie, bądź czyni to ze znacznym opóźnieniem. Wskazał, że w dniu 12 listopada 2013 r. po raz ostatni został poinformowany o nierozpatrzeniu sprawy w terminie, gdzie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2014r. Zaznaczył, że pomimo upływu wyznaczonego terminu organ nie wydał decyzji i nie poinformował o przyczynie niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego i zmierzające do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jednak z przyczyn obiektywnych, tj. braku dokumentów pozwalających na określenie kręgu następców prawnych po pozostałych współwłaścicielach nie jest to obecnie możliwe. Z tego względu, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów mamy do czynienia z niezałatwieniem sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu wniosku z dnia 15 września 2008 r., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. Bezspornym jest, że wniosek z dnia 15 września 2008 r. inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi C. nie został do chwili obecnej rozpoznany. Kluczową dla niniejszej sprawy jest decyzja wydana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], w której Minister stwierdził, że jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. oraz że merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane odrębną decyzją. Od tej więc chwili rozpoczął swój bieg dwumiesięczny termin z art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy nim objętej. Tymczasem, pomimo upływu ponad roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznał wniosku i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W toku tego postępowania organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o odszukanie i ewentualne przesłanie poświadczonych kopii dokumentów z akt sądowych w związku z ujawnieniem na własność Skarbu Państwa w 1962 r. w księdze Wieczystej nr [...] działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w C., w szczególności zaś przesłanie decyzji nacjonalizacyjnej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz do Archiwum Państwowego w R. o odszukanie i ewentualne przesłanie uwierzytelnionej kopii akt nacjonalizacyjnych dotyczących ww. działki. Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. organ wezwał skarżącego do nadesłania odpisu lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia po właścicielach ww. nieruchomości oraz podanie adresów do doręczeń wszystkich spadkobierców po właścicielach ww. nieruchomości. Na podstawie zgromadzonych materiałów organ ustalił, że nieruchomość której dotyczy wniosek skarżącego stanowiła współwłasność kilku osób, które w dacie wydania orzeczeń z 1961 r. mieszkały prawdopodobnie w [...]. Podał, że jako współwłaściciele widnieją w dokumentach: M. P., A. P., T. P., P. P., M. S., A. S. oraz A. G. Z kolei K. M., po której wnioskodawca wywodzi swój interes prawny, pojawia się jedynie jako członek rodziny współwłaścicieli i użytkownik nieruchomości. W ocenie organu, przedłożenie ww. dokumentów jest niezbędne do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] lutego 1961 r., gdyż powyższe dokumenty stanowić mogą dowód w toczącym się postępowaniu. Ponadto, poinformował skarżącego, że nadesłanie dokumentów do których został wezwany w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. jest niezbędne do załatwienia sprawy, gdyż w myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, w tym także wszystkich spadkobierców po właścicielach ww. nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Archiwum Państwowe w R. przesłało odnalezione dokumenty archiwalne dotyczące przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jak również Sąd Rejonowy w [...] przesłał informacje i dokumenty dotyczące działki nr [...] położonej w C. Skarżący nadesłał natomiast odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] września 1996 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po jego matce K. M. W odpowiedzi na ponowne wezwanie organu do nadesłania ww. dokumentów skarżący w piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. oświadczył, że nimi nie dysponuje. Zaznaczyć należy, że ostatnim pismem informującym skarżącego o nierozpatrzeniu sprawy w terminie jest pismo organu z dnia 12 listopada 2013 r. w którym organ jako termin załatwienia sprawy wyznaczył dzień 31 stycznia 2014 r. Pomimo upływu ww. terminu do dnia wydania wyroku organ nie podjął żadnych dodatkowych działań mających na celu zgromadzenie dokumentów pozwalających na określenie kręgu następców prawnych po współwłaścicielach ww. nieruchomości. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku z dnia 15 września 2008 r. uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W ocenie Sądu, nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Powodem zwłoki organu był bowiem brak dokumentów, akt nacjonalizacyjnych dotyczących przedmiotowej działki, decyzji, które były niezbędne do rozpoznania sprawy. Sąd rozpoznając sprawę wziął bowiem pod uwagę charakter sprawy, jak również fakt, iż organ podejmował czynności mające na celu zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego i zmierzające do wydania decyzji. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.