II SAB/Gl 64/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi A.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy i Miasta K. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę. Pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. A. D. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatury w C. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nakazania firmie "A" s.c. w K. usunięcia szkód wyrządzonych na skutek robót ziemnych i odprowadzania ścieków i wody deszczowej z działki nr [...] w K. na należącą do wnioskodawczyni sąsiednią działkę nr [...]. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. przekazał wniosek A. D. wedle właściwości do Burmistrza Gminy i Miasta K. Pismem z dnia 15 maja 2014 r. A. D. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Gminy i Miasta K. sprawy opisanej w ww. wniosku. Pismo zatytułowano "Skarga na przewlekłość i bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K.". W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że Burmistrz zaniechał podstawowych czynności w sprawie, tj. zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, wyjaśnienia sprawy, wydania rozstrzygnięcia. Nie zawiadomił również stron o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Burmistrz Gminy i Miasta K. pozostaje zatem w bezczynności i przewlekłości o charakterze rażąco naruszającym prawo. Przesyłając do Kolegium dokumentację w sprawie Burmistrz w piśmie z dnia 23 maja 2014 r. wskazał, że z nieznanych mu przyczyn wnioskowi strony nie nadano biegu, nie odnaleziono też oryginału pisma. Stwierdził, że sytuacja jest precedensowa i zarówno przyczyny zagubienia pisma jak też sama sprawa zostaną priorytetowo wyjaśnione. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Następnie zgromadził dokumenty i przeprowadził oględziny. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium uznało złożone zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy przez Burmistrza Gminy i Miasta K. do dnia 23 lipca 2014 r. Jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu [...] r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] nakazując wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. A. D. odebrała decyzję w dniu 16 lipca 2014 r. (dowód: zwrotne poświadczenie odbioru). Pismem wniesionym do Urzędu Gminy w dniu 21 lipca 2014 r. (dowód: prezentata wpływu do Kancelarii Ogólnej) A. D. reprezentowana przez adw. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy K. wnosząc o : stwierdzenie istnienia przewlekłości organu w postępowaniu, uznanie, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy - zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Pismo nosi wprawdzie datę nagłówkową 14 lipca 2014 r. jednak data ta nie odpowiada stanowi rzeczywistemu bowiem dołączono do niego dowód uiszczenia opłaty sądowej z dnia 16 lipca 2014 r. co zaznaczono w piśmie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że sposób prowadzenia postępowania przez organ pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami praworządnego Państwa, w tym też z zasadą wzajemności i równości stosowania przepisów tak w stosunku do obywatela jak i organów administracji publicznej. Nie do pogodzenia jest stan, w którym obywatel posiada zawite terminy np. do uzupełnienia podania (art. 64 k.p.a.) czy też wniesienia zażalenia bądź też odwołania (art. 127 k.p.a.), a obowiązki organów administracji publicznej pozostają w luźnym związku z rzeczywistym działaniem co przekłada się właśnie na nierówność traktowania obywatela przez organy administracji publicznej. W przypadku nieuznania przez Sąd, że Burmistrz Miasta i Gminy K. prowadzi postępowanie przewlekle w sposób rażąco naruszający prawo pełnomocnik wniósł o cyt. "dokładne, szczegółowe, oparte na definicjach legalnych doktrynie - wyjaśnienie zasadności przyjęcia takiego stanowiska". W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie bądź umorzenie postępowania. Wskazał, że w dniu [...] r. została wydana decyzja Nr [...] w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, doręczona skarżącej w dniu 16 lipca 2014 r. Organ tym samym wykonał w terminie postanowienie SKO z dnia [...] r. wyznaczające termin załatwienia sprawy do 23 lipca 2014 r. Burmistrz podkreślił, że SKO nie stwierdziło, by niezałatwienie sprawy przez organ w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.) co czyni nieuzasadnionym zarzut skargi w części dotyczącej uznania, że przewlekłość w prowadzonym przez organ postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego nieuzasadniony jest także wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Conajmniej dyskusyjna jest natomiast w orzecznictwie dopuszczalność badania skargi nie tylko w sytuacjach gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje bądź w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, lecz także w przypadkach, w których stan bezczynności lub przewlekłości przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi, kiedy to zatem już w dacie wniesienia skargi jej przedmiot w istocie nie istniał. Taka sytuacja ma zaś miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornym jest bowiem, że organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] r., strona odebrała przesyłkę w dniu 16 lipca 2014 r., zaś skarga, tegoż dnia nadana, wpłynęła do organu dopiero w dniu 21 lipca 2014 r. Zarówno zatem nadana została, jak i wniesiona do organu dopiero po wydaniu przez organ decyzji w sprawie. Nawet jednak gdyby na korzyść strony interpretować przepisy w sposób zezwalający na badanie sposobu prowadzenia postępowania także w sytuacji gdy decyzja została przez organ wydana jeszcze przed wniesieniem skargi to i tak skarga zdaniem Sądu musi zostać oddalona. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że choć art. 49 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu oznacza niepodejmowanie przezeń żadnych czynności pomimo takiego obowiązku. Przewlekłość natomiast w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ określone czynności procesowe podejmuje jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w odróżnieniu od opartego na art. 37 § 1 k.p.a. skierowanego do SKO w C. zażalenia zatytułowanego "Skarga na przewlekłość i bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K." skarga skierowana do Sądu, zredagowana i sygnowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. D., zarówno w tytule, jak i w żądaniach oraz uzasadnieniu w sposób absolutnie precyzyjny i jednoznaczny wskazuje, że jej przedmiotem jest jedynie przewlekłość, nie zaś bezczynność organu. Skarga zatytułowana jest bowiem "Skarga na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy K.", domaga się stwierdzenia istnienia przewlekłości organu, uznania, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia przewlekle działającemu organowi grzywny. W konsekwencji niebudzącej wątpliwości intencji skargi, a także faktu, iż zredagował ją profesjonalny pełnomocnik, Sąd nie może przedmiotu skargi zakwalifikować odmiennie niż wynika to z jednoznacznie objawionej woli skarżącej. Tym samym obowiązkiem Sądu w niniejszym postępowaniu było zbadanie czy czynności podejmowanie w sprawie przez organ I instancji miały charakter przewlekły, a więc czy charakteryzowały się pozornością bądź zbędnością bądź też czy zmierzały do przedłużenia postępowania. Zdaniem Sądu tak rozumianej przewlekłości nie można się w sprawie dopatrzyć. Bezspornym w sprawie jest bowiem, iż wniosek swój A. D., błędnie kierując go do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. Delegatury w C. złożyła pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. Bezspornym jest też, że pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. przekazał wniosek A. D. wedle właściwości do Burmistrza Gminy i Miasta K. Wnioskowi temu z nieznanych przyczyn nie został nadany bieg, a jego oryginał zaginął. W konsekwencji przez ponad dwa lata żadna czynność w sprawie nie została podjęta, organ nie był bowiem świadom faktu wpłynięcia jakiegokolwiek od strony wniosku. Notabene z akt nie wynika by w okresie tym A. D. objawiła zainteresowanie sprawą co choć nie jest obowiązkiem strony mogłoby spowodować niezwłoczne podjęcie przez organ stosownych działań. Nawet zresztą po tym czasie tj. po upływie dwóch lat, nie zwróciła się do Burmistrza z jakimkolwiek ponagleniem bądź choćby żądaniem wyjaśnienia co dzieje się z jej wnioskiem lecz złożyła bezpośrednio do Kolegium zażalenie z dnia 15 maja 2014 r., o którym mowa powyżej. Gdy organ powziął wiadomość o wniesionym zażaleniu niezwłocznie podjął czynności w sprawie. Poinformował strony pismem z dnia 26 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stanu wód, poinformował też Kolegium o nienadaniu w przeszłości wnioskowi biegu z powodów, które będzie się starał wyjaśnić i o zaginięciu oryginału wniosku co spowodowało nieświadomość co do jego złożenia. Kierowane do stron pismo z dnia 26 maja 2014 r., informujące o wszczęciu postępowania w sprawie, stanowiło zatem pierwszą czynność jaką organ podjął w celu rozpoznania wniosku strony. Przed jego zredagowaniem nie można zatem mówić o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania albowiem z uwagi na wadliwość organizacyjną w ogóle nie było ono prowadzone. Żadna zatem czynność organu nie była pozorna bądź zbyteczna albowiem w braku świadomości co do wniesienia przez stronę wniosku organ w ogóle nie podjął postępowania. W konsekwencji, niezależnie od jednoznacznej oceny faktu zagubienia w Urzędzie wniosku i w konsekwencji niedokonania przez organ żadnych czynności w okresie 2 lat, oceniać pod kątem przewlekłości poszczególne czynności organu można dopiero po podjęciu przezeń postępowania w sprawie. Czynności te uznać należy jednak za prawidłowe, realizowane, szybko i sprawnie. Jak to już bowiem wskazano organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 26 maja 2014 r. W dniu 5 czerwca przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie, zebrał też stosowne dokumenty (wypisy z rejestru gruntów, mapy, materiały fotograficzne itp.). Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją, a decyzją z dnia [...] r. (a zatem w terminie wcześniejszym niż wyznaczony przez Kolegium) wydał przedmiotową decyzję. W efekcie niedopatrzenia się przewlekłości postepowania skargę należało oddalić. Brak przewlekłości po stronie organu wyklucza bowiem wydanie wyroku przewlekłość taką stwierdzającego, a tym samym wyklucza wymierzenie organowi grzywny. Wydanie zaś przez organ decyzji w sprawie, notabene jeszcze przed wniesieniem skargi, wyłącza możliwość zobowiązania organu w wyroku do rozpoznania wniosku strony. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 k.p.a. orzekł jak w sentencji.