I OSK 479/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 396/14 w sprawie ze skargi E.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 396/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2013r. [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO"/"organ") działając na podstawie art. 144 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - dalej zwanej "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 lutego 2013r. [..] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. wydanym w sprawie o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położnego w Warszawie przy ul. [..] było nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że do w/w orzeczenia SKO z dnia 24 września 2010 r. nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego gdyż nie jest to decyzja administracyjna, a odpowiednie stosowanie przepisów procedury administracyjnej w tym szczególnym postępowaniu nie oznacza, że sprawa ma charakter administracyjny. Skargę na powyższe postanowienie złożył E.G.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/"ustawa"). Ustawa przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ustawy uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ww ustawy, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się określone wprost w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "odpowiednio". Postępowanie to jest koniecznym elementem, otwierającym drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym, jest zatem rodzajem przedsądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego odpowiednio stosuje się określone w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podnosi się, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając co prawda do przepisów kpa – ale tylko w konkretnych przypadkach. Zatem, art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów kpa, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego jedynie charakter quasi-administracyjny. Przyjmuje się, że skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że organ (a w konsekwencji i Sąd) nie odnosi się do samego zarzutu strony skarżącej jak i do określonej we wniosku i skardze podstawy wznowienia postępowania przed SKO czyli art. 145 § 1 ust. 1 i 5 kpa. Istotą problemu jest w ogóle dopuszczalność zastosowania w stosunku do omawianego orzeczenia SKO przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania. Sąd zauważył również, że w tej konkretnej sprawie po orzeczeniu SKO zapadł wyrok sądu powszechnego oddalający powództwo (wyrok w sprawie I C 456/11 z dnia 7 grudnia 2011r.). Istotne jest, że w sprawie dotyczącej wypowiedzenia stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wypowiedział się sąd powszechny wydając w sprawie wyrok. Wyrok ten wiąże zarówno strony procesu jak i organ administracji a również Sąd. Sąd dodał, że dopuszczenie na tym etapie postępowania badania orzeczenia SKO przez sąd administracyjny prowadziłoby do niedopuszczalnej kontroli przez organy administracji a następnie przez sąd administracyjny orzeczenia wydawanego przez sąd powszechny. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 861/2010, LexPolonica nr 2496097, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie jest konsekwentne i jednoznaczne. Przyjmuje się mianowicie, że skoro przepis art. 79 ust. 7 ugn przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie sposób przyjąć by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Sąd I instancji nie uwzględnił również podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej naruszenia przez SKO przepisów procedury w tym w szczególności art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Sąd wyjaśnił, iż organ w ogóle kwestii materiału dowodowego nie analizował, nie mógł zatem naruszyć przepisu nakazującego odnieść się do poszczególnych dowodów. Kontrolowane w sprawie postanowienie ma bowiem stricte procesowy charakter - negujący zasadność stosowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył E.G., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj. 1) 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji także błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż brak jest w ogóle możliwości wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 września 2010 r., pomimo że przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować w przypadku postępowań dot. aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio przepisy kpa dot. postępowań, a więc tym samym także nakazuje stosować odpowiednio przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa stanowiący o wznowieniu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia wniesionej w sprawie skargi, pomimo iż zasługiwała na uwzględnienie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie oceny legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. bez dostrzeżenia naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisu art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i w konsekwencji także błędne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie mogło naruszyć ww. przepisów, albowiem ww. organ w ogóle materiału dowodowego nie analizował i nie miał takiego obowiązku, z uwagi na proceduralny brak możliwości wznowienia postępowania. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem SKO w Warszawie wydanego w sprawie o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu było nieuzasadnione. Zaskarżone postanowienie motywowane było niedopuszczalnością stosowania nadzwyczajnego trybu postępowania do rozstrzygnięcia nie będącego decyzją administracyjną. Z tych względów dla skuteczności skargi kasacyjnej nie mogą mieć znaczenia zarzuty wymienione w jej pkt. 2 odnoszące się do prawidłowości orzeczenia kolegium oddalającego wniosek o uznanie aktualizacji za nieuzasadnioną. Te kwestie pozostawały poza zakresem analizy zarówno SKO, jak i Sądu I instancji, mogły bowiem być rozważane dopiero po ewentualnym wznowieniu postępowania, do czego przecież nie doszło. W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostała wyłącznie jedna kwestia prawna, a mianowicie dopuszczalność zastosowania trybu nadzwyczajnego do orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U 2015, poz. 1774 ze zm. ). Nie można się zgodzić z tezą skargi kasacyjnej, że skoro art. 79 ust. 7 ustawy nakazuje w sprawach aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stosować przepisy K.p.a., to należy stosować także jego art. 145 § 1 pkt. 1 i pkt. 5. Przywołany wyżej pogląd skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z powszechnie zaakceptowanym, że postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, chociaż przebiega w dwóch fazach, z których pierwsza ma miejsce przed kolegium, a druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym, w każdym stadium dotyczy sprawy cywilnej (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2894/13, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1457/10). Orzeczenie SKO wydawane na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. nie jest decyzją i jest to świadomy zabieg ustawodawcy, honorującego cywilny charakter opłaty za wieczyste użytkowanie. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilny charakter ma również opłata za nie (tak uchwała SN z 8 lutego 1994 r., sygn. III CZP 188/93 i NSA z 20 maja 1996 r., sygn. I OPK 10/96 – ONSA 1997 r., nr 1, poz. 8). Również spór między stronami o tę opłatę ma charakter cywilny (tak uchwała SN z 25 czerwca 1997 r., sygn. III CZP 23/97). Nie można zatem podzielić tezy skargi kasacyjnej, że w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym prowadzonym w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste w pełnym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tezie tej przeczy brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Postępowanie uregulowane przepisami art. 8-81 u.g.n. ma charakter szczególny, do którego K.p.a. stosuje się odpowiednio i w zakresie ograniczonym. O pierwszym z ograniczeń stanowi wprost art. 79 st. 3, wskazując na przepisy dotyczące zażaleń i odwołań. Kolejne ograniczenia są skutkiem odpowiedniego stosowania przepisów postępowania. Odpowiednie stosowanie łączy się z możliwością zaistnienia trzech sytuacji, różniących się rezultatem. W pierwszej odnośne przepisy są stosowane bez żadnych zmian w ich dyspozycji do drugiego zakresu odniesienia (przypadków, w których mają zostać zastosowane). W drugiej odnośne przepisy są stosowane ze zmianami wynikającymi z konieczności dostosowania ich dyspozycji od odmiennych przypadków. Możliwa jest jednak także trzecia sytuacja, gdy przewidziane do odpowiedniego stosowania przepisy w ogóle nie mogą znaleźć zastosowania do swojego drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa. (w) J. Nowacki: Studia z teorii prawa. Zakamycze 2003, s. 455-457). Przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 79 ust. 7 u.g.n. pomija szereg okoliczności, których uwzględnienie prowadzi do wniosków odmiennych, niż przyjęte w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w art. 79 ust. 7 u.g.n. ustawodawca przewiduje odpowiednie stosowanie tylko wskazanych regulacji K.p.a., jednak nie wymienia ich poprzez podanie numerów artykułów czy określenie tytułów Działów lub rozdziałów K.p.a. Mające mieć odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. zostały określone poprzez podanie przedmiotu regulacji, co rodzi dodatkową trudność w ustaleniu zakresu odesłania i nie pozwala na utożsamienie wskazanych w art. 79 ust. 7 regulacji K.p.a. z poszczególnym jednostkami redakcyjnymi kodeksu. W ramach tych jednostek zastosowanie mogą znaleźć, wprost lub z modyfikacjami, tylko takie normy, które są kompatybilne z rozwiązaniem przyjętym w art. 79 u.g.n. Trzeba też się zgodzić, że część tych przepisów nie znajdzie zastosowania, co jest skutkiem odesłania do stosowania "odpowiedniego". W kwestii braku dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art., 79 ust. 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację przedstawioną obszernie w wyroku NSA z 23 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1445/13, a także z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2894/13. Przeciwko możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego przemawia fakt, że orzeczenie to nie jest decyzją administracyjną, a uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 K.p.a. – zażalenia. Również cywilnoprawny przedmiot orzeczenia kolegium (aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste) sprzeciwia się weryfikowaniu w trybie administracyjnym wydanych orzeczeń. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadza szczególny tryb weryfikacji nie tyle orzeczenia kolegium, co aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. W przypadku sporu między stronami, może on znaleźć rozwiązanie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Wykorzystanie tej drogi jest pozostawione oczywiście woli stron, ale jest to tryb wyłączny. W inny sposób zasadność aktualizacji opłaty nie może być weryfikowana. Tymczasem dopuszczenie stosowania trybu zmiany po wznowieniu postępowania orzeczenia kolegium, czy stwierdzenia jego nieważności rodziłoby sytuację, w której już ustabilizowane stosunki majątkowe mogłyby być poddane ponownej weryfikacji w trybie administracyjnym. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem rozstrzygania zarówno przez kolegium, jak i sąd powszechny jest wysokość opłaty rocznej. Poprzez podważenie w trybie nadzwyczajnym orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 stabilność tych stosunków zostałaby zniweczona. Dopuszczenie badania orzeczenia kolegium w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby też do niedopuszczalnej weryfikacji orzeczeń sądów powszechnych przez organ administracji. Rodziłoby także problem sądowej kontroli takich rozstrzygnięć wydanych przez kolegium. Ten zespół zastrzeżeń, wskazujących na procesowe i materialnoprawne komplikacje spowodowane ewentualnym wzruszeniem orzeczenia kolegium wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że instytucja wznowienia postępowania nie harmonizuje z przyjętym rozwiązaniem normatywnym odnoszącym się do aktualizacji opłaty rocznej, co uzasadnia wniosek, że przepisy regulujące tryby nadzwyczajne nie mogą znaleźć zastosowania do orzeczenia kolegium. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 K.p.a. co powoduje, że oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. było prawidłowe. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.