II SA/Gl 527/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J.K. i H.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] - w częściach dotyczących zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Aktem notarialnym z dnia 27 września 2000 r. Rep. A., Nr [...], J. K. i H. S. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki nr 1, 2 i 3, położone w R. obręb K., objęte KW nr [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. – z przeznaczeniem pod autostradę płatną, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.), a zatem na cel uzasadniający ich wywłaszczenie (§ 4 umowy). Wnioskiem z dnia 12 grudnia 2011 r. J. K. i H. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot powyższej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wnioskodawcy pismem z dnia 10 maja 2012 r. sprecyzowali wniosek w ten sposób, że domagali się zwrotu części nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr 2 o pow. 1554 m2, względnie rozwiązania umowy sprzedaży nieruchomości w tym zakresie. Dla wykazania faktu zbędności tej działki na cel wywłaszczenia wnioskodawcy przedłożyli pismo Dyrektora Oddziału GDDKiA w K. z dnia 1 czerwca 2012 r., w którym poinformowano, że część działki nr 2 została zajęta pod przebudowany pas drogowy ul. [...] a pozostała część okazała się zbędna, w związku z czym na wniosek GDDKiA, decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. wygasił prawo trwałego zarządu dla działki nr 4 o pow. 0,1873 ha, powstałej w wyniku podziału działek 2, 5, 6 i 7 – na część zajętą pasem drogowym i pozostałą część (działka nr 4). Po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta R. jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa, orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania oraz zacytował przepis art. 216 ugn, stwierdzając że przepis ten zawiera zamknięty katalog aktów prawnych, do których mają zastosowanie zasady zwrotu nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość została sprzedana na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną, zawartą na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która to ustawa nie została wymieniona w art. 216 ugn. Organ I instancji uznał też, że brak podstaw do rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego żądania o rozwiązania umowy sprzedaży nieruchomości. W odwołaniu od decyzji wnioskodawcy zarzucili rażące naruszenie art. 216 ugn, podnosząc że z treści § 4 umowy z dnia 27 września 2000 r. wynika cel nabycia nieruchomości i nie budzi wątpliwości, że działka nr 4 nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Odwołujący się wskazali, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży, przepis art. 37 ustawy o autostradach płatnych, przewidywał stosowanie w sprawach nieuregulowanych, przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłącza zastosowanie art. 21-37 ustawy o autostradach płatnych (art. 44), odsyłając do przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych (art. 23). Wobec powyższego, skoro obie ustawy nie przewidują trybu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a w sprawach nieuregulowanych odsyłają wprost do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zachodzi podstawa zwrotu z art. 136 i nast. tej ustawy. Ponadto, zdaniem odwołujących się, bezzasadne jest powoływanie się wyłącznie na brzmienie art. 216 ugn, gdyż przepis ten wymienia wyłącznie te akty prawne, które obowiązywały w dacie jej uchwalenia. Jednakże zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podzielił pogląd, że skoro nieruchomość objęta wnioskiem została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej – w trybie przepisów niewymienionych w art. 216 ugn, to nie doszło do jej wywłaszczenia, a zatem brak podstaw do orzekania o jej zwrocie. Organ odwoławczy wskazał też na fakt, że kwestia rozwiązania umowy była już przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, co oznacza, że co prawda należało odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie zgodnie z art. 61a § 1 kpa, a nie – umorzyć postępowanie lecz uchybienie to uznał za nieistotne. W skardze do sądu administracyjnego J. K. i H. S. domagali się uchylenia w całości decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podnieśli, że również sądy powszechne oddalając ich powództwo o rozwiązanie umowy z dnia 27 września 2000 r. wskazały na administracyjny tryb zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Ich zdaniem, organy obydwu instancji wskazały też na różne podstawy prawne orzekania (art. 105 § 1 i art. 61a § 1 kpa). Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia 26 maja 2014 r. skarżący wnieśli o zbadanie decyzji w pełnym zakresie i ewentualne stwierdzenie jej nieważności, bowiem obie decyzje zapadły z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w zakresie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszym postępowaniu skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika domagali się orzeczenia w trybie administracyjnym o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr 2, względnie rozwiązania umowy sprzedaży nieruchomości w tym zakresie. Tymczasem oczywiste jest, że o ile pierwsze żądanie podlegało rozpoznaniu na drodze postępowania administracyjnego, to zgłoszone alternatywnie roszczenie miało charakter cywilnoprawny, a zatem w tym zakresie właściwy był wyłącznie tryb procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Zatem w tym zakresie brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, co winno skutkować o wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z mocy art. 61a kpa. Jednak organ I instancji nie wydał takiego aktu, lecz wdrożył postępowanie administracyjne celem rozpoznania wniosku w całości – zgodnie z żądaniem skarżących, o czym poinformował ich pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. Tego rodzaju wadliwość, polegająca na wszczęciu postępowania w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie mogła być już sanowana w inny sposób, jak tylko w drodze umorzenia postępowania w tej części zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania może bowiem istnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a po jej stwierdzeniu już po wadliwym zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania i podejmowaniu czynności przez organ, nie ma prawnej możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa, lecz jedynie możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu wadliwie wdrożonego postępowania. Zatem decyzje organów obydwu instancji w takim zakresie, w jakim orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w zakresie żądania skarżących rozwiązania umowy sprzedaży nieruchomości, nie naruszają art. 105 § 1 kpa. Stąd też skarga w tej części nie jest uzasadniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W pozostałym zakresie, a mianowicie co do umorzenia postępowania w kwestii zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości skarga musiała odnieść skutek, a zawartą w niej argumentację należało w pełni podzielić. Jak trafnie podnieśli skarżący już w postępowaniu przed organem I instancji, a następnie w odwołaniu od decyzji tego organu, umową z dnia 27 września 2000 r. Skarb Państwa nabył nieruchomość na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, co wynika wprost z treści § 4 aktu notarialnego. Zawarcie umowy nastąpiło w trybie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych – obecnie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.), z przeznaczeniem pod autostradę płatną, zgodnie z przywołaną wyżej decyzją Wojewody [...]. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie zawarcia umowy notarialnej, tryb nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na cele budowy autostrad, regulował Rozdział 5 ustawy (art. 26-37 ustawy). I tak, zgodnie z art. 26 ustawy (w brzmieniu z daty zawarcia umowy), Agencja nabywała nieruchomości na własność Skarbu Państwa na cele budowy autostrad, w drodze umowy, z zastrzeżeniem art. 27 (co nie dotyczy niniejszego przypadku, lecz własności jednostek samorządu terytorialnego). Jednakże przepis art. 29 ustawy, stanowił że po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez wojewodę terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 i 28, następuje na wniosek Prezesa Agencji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Nadto, co w niniejszej sprawie jest najistotniejsze, przepis art. 37 tej ustawy, przewidywał że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 5, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a więc od dnia 1 stycznia 1999 r. – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy Rozdziału 5 ustawy o autostradach płatnych utraciły moc z dniem 18 listopada 2011 r. na podstawie ustawy nowelizacyjnej z dnia 16 września 2011 r. (Dz. U. Nr 234, poz. 1387). Jednakże zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), w okresie obowiązywania tej ustawy, do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych. Nie oznacza to jednak, że skutkiem początkowo zawieszenia stosowania, a następnie uchylenia Rozdziału 5 ustawy o autostradach płatnych... jest brak prawnej możliwości stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków prawnych zawartych umów, bądź decyzji o wywłaszczeniu wydanych w okresie obowiązywania tej regulacji. Nie sposób założyć przy tym, że ustawodawca wyłączył tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pod rządami ustawy o autostradach publicznych... Ustawa ta zawiera jedynie fragmentaryczną regulację co do trybu nabywania nieruchomości i ustalenia odszkodowania, lecz poprzez odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami (wg stanu prawnego z daty zawarcia umowy), bez wyszczególnienia konkretnych przepisów ugn, które mają zastosowanie w sprawach nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na cele budowy autostrad płatnych, brak podstaw do przyjęcia, aby ustawodawca wykluczył tryb zwrotu niewykorzystanych na ten cel nieruchomości, a taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie wobec rozwiązania umowy trwałego zarządu co do działki nr 4, powstałej z części wywłaszczonej nieruchomości skarżących. Co więcej, skoro ustawa o autostradach płatnych... wprost stanowiła o wywłaszczeniu nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej wojewody, nie sposób przyjąć, aby zasada ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), nie dotyczyła nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na cele budowy autostrad, lecz niewykorzystanych pod budowę dróg publicznych. Stąd też podzielić należy stanowisko skarżących, że do zwrotu nieruchomości nabytych w trybie Rozdziału 5 ustawy o autostradach płatnych... zastosowanie mają przepisy art. 136 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod rządami której zawarto umowę o sprzedaży spornej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zbędne jest zatem odwoływanie przez organy administracji obydwu instancji do regulacji, zawartej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i katalogu wymienionych tam ustaw, skoro ustawa o autostradach płatnych... w treści art. 37, odsyłała do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku organu odwoławczego nieistotna jest też forma prawna nabycia nieruchomości na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Aczkolwiek przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi o zbędności nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, to jednak literalna wykładnia, zastosowana przez organ odwoławczy, narusza konstytucyjne zasady ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1468/12 (LEX nr 1316746), przepis art. 136 i następne ugn, znajduje zastosowanie również w przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaś powyższe stanowisko i motywy zawarte w przywołanym wyroku, iż termin wywłaszczenia należy rozumieć szerzej, aniżeli tylko jako indywidualny akt administracyjny (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt SK 43/07 – Dz. U. Nr 223, poz. 1476 i z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 – Dz. U. Nr 129, poz. 1447). W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że w świetle § 4 umowy z dnia 27 września 2000 r. do jej zawarcia doszło w ramach szeroko pojętej procedury wywłaszczeniowej, bowiem skutkiem niezawarcia umowy byłoby wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jako niezbędnej pod budowę autostrady płatnej, której jednak częściowo nie zrealizowano. Skarga w tym zakresie podlegała zatem uwzględnieniu, bowiem decyzje organów obydwu instancji w częściach, umarzających postępowanie o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa i wskutek błędnej wykładni art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niezastosowania art. 136 i nast. tej ustawy w zw. z art. 37 ustawy o autostradach płatnych... – w brzmieniu z daty zawarcia umowy o nabyciu nieruchomości skarżących przez Skarb Państwa. Jednakże naruszenie prawa nie może być kwalifikowane jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co dopiero skutkowałoby nieważnością decyzji organów obydwu instancji w tych częściach. Z kwalifikowaną wadą prawną decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy norma prawna jest oczywista. Taki przypadek nie zachodzi zaś w niniejszej sprawie, zwłaszcza wobec literalnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero zastosowanie reguł wykładni funkcjonalnej i systemowej, pozwala na uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, a zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji w częściach, dotyczących umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości – z braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nastąpiło poprzez ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonym zakresie z mocy art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 240 zł i opłatę skarbową w kwocie 34 zł (2 x 17 zł), rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika w minimalnej wysokości było wynikiem częściowego uwzględnienia skargi, co nie miało wpływu na wysokość wpisu stałego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących w zakresie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta R. winien zatem przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia zbędności spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.