I SA/Wa 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...], [...], z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda [...] (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm – dalej jako "kpa") w związku z art. 9a, art. 98 ust. 3, art. 129 ust.5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ugn"/’ustawa") uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2013 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz D. G. odszkodowania w wysokości 16.935,00 złotych za działkę gruntu o powierzchni 0,0300 ha, położoną w miejscowości K., gm. K., oznaczoną nr ewidencyjnym [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ww nieruchomość jako przeznaczona pod ulicę przeszła na własność Gminy K. z dniem [...] listopada 1994 roku, tj. z dniem, w którym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...].10.1994 roku, Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, stała się ostateczna. Przejście prawa własności nastąpiło na podstawie art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm). Ustalone uprzednio na rzecz innego podmiotu odszkodowanie uznano za błędne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczej. Przedmiotowe postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną wszczęto na wniosek D. G. z dnia [...] listopada 2011 roku. W dacie złożenia ww wniosku o ustalenie należnego odszkodowania obowiązywała już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na art. 233 ugn organ uznał, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 organem właściwym w sprawie jest starosta. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podziału dokonano na wniosek jej właściciela w oparciu o art. 98 ust. 1 ugn przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ponieważ pertraktacje prowadzone pomiędzy D. G. a Wójtem Gminy K. nie dały pozytywnego rezultatu, stosownie do wymogu art. 130 ust. 1 i 2 ugn odszkodowanie ustalił starosta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, według stanu nieruchomości z dniu wydania decyzji o podziale. Oceniając prawidłowość postępowania Starosty O. organ przyjął, że operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega formalnej ocenie organu administracji publicznej, wskazał jednak, że ocena ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wojewoda wyjaśnił, że szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 z 2004r. poz. 2109 ze zm. zwane dalej "rozporządzeniem"). Podał, że w art. 134 ust. 1 ugn została przyjęta generalna zasada, w myśl której podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy takim określeniu wartości nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn). Organ przywołał następnie § 36 ust. 1 rozporządzenia, według którego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn (tj. na podstawie planu miejscowego lub w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ wskazał też, że zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, przepisy ust. 1- 4 tego przepisu stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. W tym kontekście wojewoda zarzucił, że z operatu szacunkowego nie wynika, który z wymienionych przepisów § 36 rozporządzenia miał zastosowanie do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Podniósł, że z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...].10.1994 roku, Nr [...] wynika, iż wydzielona w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę [...], działka nr [...] przeznaczona była pod budowę ulicy, co potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. zatwierdzony Uchwalą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...].09.1993r. (publ. Dz.Urz.Woj. O. Nr [...] z 15.11.1993r., poz 56). Zgodnie z przepisami ww planu rolna część działki nr [...] przeznaczona była pod "budownictwo mieszkaniowe i ulicę". Uchylając decyzję starosty do ponownego rozpoznania Wojewoda wskazał, że w związku z powyższym ustaleniem, do określenia wartości nieruchomości biegły winien zastosować przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową takiej nieruchomości określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarzucił, że z operatu szacunkowego nie wynika, dlaczego przy takim ustaleniu, rzeczoznawca nie określił wartości na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi a przywołane przez niego 4 takie transakcje zawarte w 2011 i 2012 roku na terenie gminy K., posłużyły jedynie do wykazania, że tak ustalona wartość nieruchomości jest niższa niż wartość nieruchomości ustalona na podstawie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniowo-usługową. Wojewoda zarzucił także, że z opracowania rzeczoznawcy nie wynika, jakie jest przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości choć ustalenia w tym zakresie są obligatoryjne i wynikają wprost z przepisów prawa. Ostatecznie organ uznał, że rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił dlaczego określenie wartości nieruchomości nie mogło nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarzucił też nieścisłości w określeniu stanu prawnego nieruchomości a mianowicie czy rzeczoznawca dokonał go wg stanu na dzień wydania decyzji o podziale, tj. na dzień [...].10.1994 roku, gdyż z operatu wynika, że ustalenie wartości nieruchomości następuje cyt. "według stanu z dnia 26 października 2012 roku. " Według wojewody analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż nie może on stanowić dowodu w sprawie, a ponadto nie można stwierdzić aby został on sporządzony zgodnie z wymogiem § 55 rozporządzenia, w myśl którego operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jednocześnie organ przywołał wyrok NSA z 26.01.2006r. sygn. akt II OSK 459/05, LEXnr 206473, wskazujący na to, że w razie powzięcia wątpliwości co do wiarygodności operatu organ administracji obowiązany jest do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości a w razie konieczności żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zalecił, by organ I instancji ponownie orzekając w sprawie biorąc pod uwagę nakazy płynące z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 kpa) zgodnie z wymienionymi wskazówkami, interpretował i stosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia i wydał prawidłową pod względem merytorycznym i formalnoprawnym decyzję administracyjną a przede wszystkim zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. G. (dalej jako skarżąca). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do przeprowadzenia rzetelnego postępowania zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 i września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako rozporządzenie) poprzez jego zastosowanie w sprawie, mimo iż nie znajdował on zastosowania, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. decyzji z dnia [...] października 1994 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wywłaszczona działka nr [...] nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust 1 w związku z § 36 ust 6 rozporządzenia poprzez jego nie zastosowanie w sprawie, 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art 77 § 1 i 80 kpa polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędnych ustaleniach faktycznych; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 81 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2013 r. sporządzonego w ramach niniejszego postępowania, tj. przyjęcie, iż został on sporządzony w sposób niezgodny z przepisami prawa i nie może być wykorzystany jako dowód ustalający wartość prawa własności, że zawiera liczne błędy, podczas gdy pominięto istotne ustalenia zawarte w operacie, które przy ich uwzględnieniu pozwoliłyby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, 5) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7 kpa poprzez nie podjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, w tym nie wyjaśnienie wskazanych w decyzji wątpliwości organu co do prawidłowości sporządzenia operatu, - art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej, - art. 10 § 1 w związku z art. 81 kpa poprzez zaniechanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, - art. 12 kpa poprzez naruszenie zasady wnikliwości działania organów administracji publicznej, tj. pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego, - art. 15 kpa poprzez ograniczenie się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu przez Wójta Gminy K. w stosunku do decyzji organu I instancji i nie podjęcie żadnych czynności mających na celu dokonanie ponownego całościowego rozpoznania sprawy. 6) w razie nie uwzględnienia zarzutów dotyczących błędnego przyjęcia przez organ II instancji, iż wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była w planie miejscowym pod inwestycję drogową, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez: - pominięcie danych wynikających z operatu szacunkowego z dnia 12 lipca 2013 r. sporządzonego w ramach niniejszego postępowania, w którym biegły ustalił wystąpienie na analizowanym rynku jedynie czterech transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (str. 9 operatu), - uznanie przez organ, iż nie było w takiej sytuacji podstaw do odstąpienia przez rzeczoznawcę od wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i dokonania wyceny według przeznaczenia nieruchomości i przeważającego wśród gruntów przyległych - zgodnie z § 36 ust 4 rozporządzenia, 1 mimo iż brak było na analizowanym rynku dostatecznej ilości transakcji nieruchomości drogowych, stanowiących nieruchomości podobne do wycenianej, niezbędnych do i ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę winno być ustalone w oparciu o przepisy § 36 ust. 1 w związku § 36 ust. 6 rozporządzenia a nie na podstawie § 36 ust. 4 gdyż w sprawie nie wskazano z jakiego przeznaczenia działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] (z części przeznaczonej na cele budownictwa czy na cele budowy ulic). Skarżąca podniosła, że treść planu miejscowego nie daje podstaw do ustalenia, że wywłaszczona działka była w planie przeznaczona pod drogę a okoliczność, że w decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] działka nr [...] przeznaczona została pod budowę ulicy nie oznacza, że takie było jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła, że biegły stwierdził wystąpienie na analizowanym rynku jedynie 4 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne co potwierdził organ I instancji na str. 6 swojej decyzji. W ocenie skarżącej tak niewielka ilość transakcji sprzedaży stwierdzona na podstawie analizy rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi nie mogłaby być uznana za miarodajną, zaś cena szacowanej nieruchomości - za reprezentatywną w sytuacji, gdy powierzchnia jednej z tych nieruchomości jest 3-krotnie mniejsza, drugiej zaś 5-krotnie mniejsza. W ocenie skarżącej kwestią nieistotną jest wskazany przez organ odwoławczy popełniony przez rzeczoznawcę w pkt. 6.1 operatu błąd, dotyczący podania, iż operat sporządzono według stanu na dzień 26 października 2012 r. zamiast na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału tj. na dzień [...].10.1994 r., skoro w kilku innych miejscach tego operatu rzeczoznawca wskazuje prawidłową datę i faktycznie dokonuje wyceny wywłaszczonej nieruchomości według stanu i przeznaczenia z chwili wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Organ II instancji nie wyjaśnił tej kwestii, nie zwrócił się również do biegłego o wskazanie podstawy prawnej, w oparciu o którą dokonano wyceny, jeżeli miał w tym zakresie wątpliwości. W tym względzie zdaniem skarżącej nie można zgodzić się z organem bowiem biegły wskazał stosowane przy wycenie przepisy w pkt 6 operatu. Skarżąca podkreśliła, iż istota administracyjnego toku postępowania w myśl zasady wyrażonej w art 15 kpa polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji - co w przedmiotowej sprawie miało miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppa). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarzyć postępowanie odwoławcze. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Rację ma więc strona skarżąca podnosząc, że organ II instancji nie podjął niezbędnych kroków do merytorycznego załatwienia sprawy. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że organ II instancji na etapie rozpoznawania odwołania powziął wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego a w szczególności zastosowanej przez biegłego podstawy prawnej jak i wystarczającej do prawidłowej wyceny liczby transakcji nieruchomościami "drogowymi" i uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania zalecając sporządzenie nowego operatu. W ocenie Sądu decyzja wojewody była zdecydowanie przedwczesna. Powziąwszy wątpliwości organ winien we własnym zakresie przeprowadzić postepowanie wyjaśniające w szczególności poprzez zwrócenie się do biegłego o wskazanie jednoznacznej podstawy prawnej wyceny (choć przepisy § 34 rozporządzenia zostały w opinii przytoczone) jak i możliwości dokonania wyceny w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Tymczasem organ II instancji wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania nie podjął ż a d n e j czynności wyjaśniającej w sprawie, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Stanowi to naruszenie procedury administracyjnej w tym art. 138 § 2 kpa - zmierzające w prostej linii do oczywistej przewlekłości postępowania – zwłaszcza, że ten sam organ już raz w kontrolowanej sprawie wydał decyzję kasacyjną (8 października 2012r.) a decyzja starosty uchylona zaskarżoną do tut. Sądu decyzją wojewody jest drugą z kolei decyzją pierwszoinstancyjną w sprawie. Poza tym odjęcie prawa własności nastąpiło w 1994r. a organ dotychczas (czyli przez 20 lat) nie zdołał ustalić należnego skarżącej odszkodowania. Tym bardziej zatem organy administracji, zarówno I jak i II instancji, winny dochować szczególnej staranności w niniejszym postępowaniu. Tymczasem wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie przeszkody uniemożliwiły mu zwrócenie się do biegłego o wyjaśnienie kwestii dostatecznej bądź niedostatecznej liczby transakcji porównawczych dających możliwość wyceny przejętej pod drogę nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tego rodzaju ustalenie dałoby jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego czy też ten już sporządzony odpowiada przepisom prawa. Warto w tym miejscu za skarżącą podkreślić, że rzeczoznawca jednoznacznie wskazał, że na przedmiotowym rynku odnotował jedynie 4 transakcje nieruchomościami drogowymi i podał, że w pozostałym zakresie obrót odbywa się za pomocą nieodpłatnych czynności prawnych. Skoro zatem biegły zastosował w sprawie podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, przy której zgodnie z przepisami konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także ich cech wpływających na poziom cen, a do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy nieruchomości ( vide § 4 ust. 4 rozporządzenia) – to przed podjęciem decyzji sugerującej wycenę w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia (który zresztą biegły przytoczył w opinii) wojewoda winien ustalić czy w stanie faktycznym sprawy jest to w ogóle możliwe. Rację ma przy tym skarżąca, że na str, 6 operatu biegły wyjaśnił, że podjął próbę określenia wartości rynkowej nieruchomości nie tylko dla aktualnego ale i dla alternatywnego sposobu użytkowania, w tym jako nieruchomości drogowej. Nie sposób też przyjąć aby organ we własnym zakresie czy przy pomocy biegłego ( o ile opis rynku na str. 7 operatu nie jest wystarczający) nie był w stanie ustalić jakie jest przeważające przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Jednoznacznie też rzeczoznawca określił na jaką datę przyjmuje stan nieruchomości (vide choćby wyciąg z operatu; str. 1 operatu pkt. 1 "Przedmiot i zakres wyceny" czy str. 3 pkt. 5.3; str. 4 pkt. 5.5 operatu). Pomyłka na str. 2 operatu wynika z zamiennie zapisanej daty wyceny w stosunku do stanu przedmiotu wyceny, i pomyłka ta (o ile biegły nie podtrzyma swojego stanowiska ) winna być jedynie skorygowana przez omówienie. Niedopuszczalne w takim wypadku jest natomiast ponowne uchylenie decyzji organu I instancji bez wyjaśnienia i skorygowania tego rodzaju oczywistej omyłki pisarskiej. Zasadne były zatem zarzuty skarżącej co do interpretacji ww zapisu w stosunku do treści pozostałej części operatu. Trzeba podkreślić, że na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. W razie wątpliwości – winien podjąć niezbędne czynności wyjaśniające. W konsekwencji Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ II instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem orzekania przez organ II instancji jest ponownie sprawa w całości rozstrzygnięta przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Granice tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności a zarzuty odwołania mają jedynie pomocniczy charakter. Naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażające się w braku czynności wyjaśniających organu II instancji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ppsa. Ww uchylenie skutkowało wstrzymaniem wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny operatu szacunkowego, i decyzji organu I instancji, następnie z udziałem biegłego wyjaśni zaistniałe wątpliwości i orzeknie w trybie art. 138 § 1 kpa bądź wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa w sposób nie budzący wątpliwości uzasadni zaistnienie przesłanek określonych w ww przepisie. Zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie spełniają kryteriów dających podstawę do uchylenia się od orzeczenia merytorycznego na etapie postepowania przed organem II instancji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia przejętej w 1994r. na własność gminy działki przeznaczonej w planie miejscowym pod ulicę. Okoliczność ta została już "przesądzona" w postepowaniu podziałowym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną, mocą której część dzielonej nieruchomości została "wywłaszczona" czyli przejęta pod drogę publiczną. Kwestionowanie na obecnym etapie postępowania przeznaczenia ww części nieruchomości w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę w istocie stanowi kwestionowanie ostatecznej decyzji z 1994r. zatwierdzającej podział, co w tym trybie należy uznać za niedopuszczalne. Innymi słowy, gdyby przedmiotowa część dzielonej w 1994r. nieruchomości nie była przeznaczona w planie miejscowym pod ulicę (drogę publiczną) to nie nastąpiłoby przejście prawa własności na rzecz gminy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.