II SA/Gl 1022/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. wymierzył A. B. karę pieniężną za usunięcie dziesięciu drzew bez wymaganego zezwolenia z nieruchomości nr [...] w B. przy ul. [...].. W wyniku jednak rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] r. W ramach ponownego postępowania w sprawie przeprowadzono dodatkowe oględziny pniaków po usuniętych drzewach, a nadto, w celu jednoznacznego ustalenia gatunków drzew usuniętych z przedmiotowej nieruchomości Wójt Gminy B. zlecił wykonanie ekspertyzy dendrologicznej rzeczoznawcy [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy B. wymierzył A. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie dziesięciu drzew w wieku powyżej dziesięciu lat bez wymaganego zezwolenia z ww. nieruchomości. Wykaz drzew objętych decyzją z podaniem stawki jednostkowej, współczynnika różnicującego oraz wysokości kary organ wskazał w stanowiącej część osnowy tabeli. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu [...] r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w celu wyjaśnienia kwestii wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia na działce stanowiącej własność A. B.. W dniu [...] r. na terenie przedmiotowej działki przeprowadzono oględziny pni pozostałych po usuniętych drzewach. Na miejscu ustalono, że z przedmiotowej działki zostało usuniętych dziesięć drzew i dokonano pomiarów średnic pniaków. W dniu oględzin ustalono także gatunki usuniętych drzew. Stwierdzono, że usunięte drzewa osiągały wiek powyżej 10 lat i ich usunięcie wymagało uzyskania zezwolenia. Wstępnie ustalono, że usunięcie drzew spowodowane było przez roboty ziemne. W związku z powyższym niezwłocznie wezwano A.B. do złożenia stosownych wyjaśnień. W dniu [...] r. strona oświadczyła, iż prowadzone roboty ziemne na przedmiotowej działce związane są z rozbiórką obiektów budowlanych (zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nr [...] z dnia [...] r.). Roboty te prowadzone są na jej zlecenie przez D.D. - firma budowlana "A". Strona oświadczyła nadto, iż nie zlecała wycinki drzew. Zostały one uszkodzone w wyniku podkopania systemów korzeniowych w trakcie prowadzenia robót ziemnych przez D. D., a następnie przewrócone przez wiatr. Po wywróceniu drzew D. D. dokonał uprzątnięcia pni. Powyższe potwierdził D. D. w protokole z przesłuchania z dnia [...] r. W ramach odzyskania zadrzewienia na terenie działki Strona planuje nasadzenie nowych drzew. Kontynuując wywody organ I instancji przytoczył przepisy odnoszące się do usuwania drzew oraz stosowne orzecznictwo sądowe. Podkreślił następnie, iż strona wystąpiła do Starosty [...] ze zgłoszeniem budowlanym zamiaru wykonania konkretnych robót budowlanych, a następnie zleciła ich wykonanie osobie trzeciej. Strona dysponując obiektem i zlecając roboty firmie budowlanej posiadała wiedzę na temat zakresu koniecznych do wykonania prac, a także właściwości terenu i występowania drzew na terenie obiektu. Winna była zatem przewidzieć kolizję drzew z wykonywanymi pracami ziemnymi, w związku z czym należało wcześniej wystąpić o zezwolenie na usunięcie drzew, które zgodnie z oświadczeniem rosły blisko zabudowań podlegających rozbiórce tj. w strefie zagrożenia uszkodzeniem i przewróceniem drzew. Organ wskazał nadto, że zwykonanej ekspertyzy przekazanej przez rzeczoznawcę wynika, że usunięte zostały drzewa w wieku powyżej 10 lat z gatunków brzoza brodawkowata, czeremcha zwyczajna, olsza czarna i wierzba krucha, a ich ilości i wymiary zestawione zostały w tabeli. W ocenie organu, ustalone okoliczności sprawy stanowiły podstawę dla stwierdzenia odpowiedzialności A. B. za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 627) oraz na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2011 r. w sprawie stawek i opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. 2004, Nr 228 poz. 2306) i Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 września 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok [...] (M. P. 2012, Nr 747). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała m.in., że decyzja pomija fakt, iż drzewa zostały wywrócone przez wiatr wiejący w tym czasie z dużą szybkością na terenie Gminy B.. W protokole z oględzin miejsca zdarzenia komisja stwierdziła, iż drzewa zostały przewrócone przez wiatr, a bezpośrednią przyczyną tego zdarzenia nie były prace ziemne wykonywane na działce, w sąsiedztwie drzew. Z dokumentacji fotograficzne dołączonej do ekspertyzy, wykonanej przez dendrologa C.M. wynika, iż pnie drzew mają korzenie na powierzchni ziemi. Brak w tej opinii wykazania, jaka jest różnica dla środowiska pomiędzy drzewem stojącym, mającym korzenie zagłębione w ziemi, a drzewem wywróconym, z korzeniami na powierzchni, brak nadto opisu zdjęć i potwierdzenia prawidłowości wykonanych pomiarów średnicy pni drzew usuniętych z nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego i przytoczyło treść art. 83 i 88 ustawy o ochronie przyrody, przywołując stosowne orzecznictwo. Wskazało następnie, że A. B. będąca posiadaczem nieruchomości nr [...] w B. zleciła D. D. przeprowadzenie robót ziemnych na powyższej nieruchomości. Zleceniobiorca wykonał więc zlecenie posiadacza nieruchomości, czyli za skutki tych działań w pełni odpowiada odwołująca. Chybiony jest również zarzut odwołującej dotyczący powalenia drzew przez wiatr. Odwołująca dysponując nieruchomością i zlecając roboty firmie budowlanej posiadała wiedzę na temat zakresu koniecznych do wykonania prac, a także właściwości terenu i występowania drzew na terenie nieruchomości. Winna była zatem przewidzieć kolizję drzew w związku z wykonywanymi pracami ziemnymi i wcześniej wystąpić o zezwolenie na usunięcie drzew które rosły w strefie zagrożenia uszkodzeniem i przewróceniem. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi ujętemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 88 ust 1 ustawy o ochronie przyrody Pismem z dnia [...] r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu wskazała, że zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo uznały, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi objętemu hipotezą normy prawnej wynikającej z art. 88 ust 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Zważyć bowiem należy, że właściciel nieruchomości może odpowiadać za usunięcie drzewa tylko wtedy, gdy sam dokonał takiego czynu ewentualnie zlecił usunięcie osobie trzeciej. W niniejszej sprawie, skarżąca nie usunęła ani nie zlecała usunięcia drzew. Drzewa wyrwane zostały w wyniku wichury, która przeszła nad B.. W toku postępowania organy w ogóle nie ustaliły czy usunięcie drzew nastąpiło w wyniku działania sił przyrody. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyjęto, że drzewa zostały usunięte w wyniku prowadzonych robót przez osobę trzecią. Jednocześnie podkreślono, że zleceniobiorca wykonał zlecenie skarżącej. Wbrew temu co podniesiono w uzasadnieniu decyzji, skarżąca nie zlecała jednak usunięcia drzew ani nie zlecała robót, w wyniku których mogłoby dojść do uszkodzenia drzew. Organy obydwu instancji pomijają całkowicie fakt, że w protokole z oględzin komisja stwierdziła, że drzewa zostały przewrócone przez wiatr, a bezpośrednią przyczyną nie były prace ziemne wykonywane na działce. Skarga zawierała też wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji co Sąd uczynił postanowieniem z dnia 8 listopada 2013 r. Postanowieniem z tej samej daty Sąd zawiesił nadto postępowanie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. SK 6/12 Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia ją poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem tut. Sądu obie decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Zdaniem Sądu wymogów powyższych orzekające w sprawie organy nie dochowały w sposób wystarczający do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, a ujawniające się na podstawie analizy akt sprawy wątpliwości i luki uniemożliwiają kontrolę prawidłowości dokonanej przez organy oceny i w konsekwencji prawidłowości wydanych przez organy te decyzji. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 83 ust. 1 cytowanej już powyżej ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wymóg ten, z mocy ust. 6 pkt 4 wskazanego przepisu, nie dotyczy jednak drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 10 lat, a także innych wskazanych w ust. 6. W razie usunięcia drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Należy w tym miejscu zaakcentować, że wymierzenie kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia nie ma charakteru uznaniowego a wydanie stosownej decyzji jest obowiązkiem organu administracji publicznej. Podkreślenia też wymaga, iż wskazana powyżej konstrukcja prawna odpowiedzialności została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie faktu usunięcia drzewa. Nieistotnym jest zatem czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając mu, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Łączna analiza wskazanych wyżej norm prowadzi do wniosku, utrwalonego zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że karę za wycięcie drzewa bez zezwolenia można wymierzyć jedynie osobie, która o zezwolenie takie mogła się ubiegać. Pierwszoplanowym zatem zadaniem orzekającego organu jest zbadanie czy podmiot, który dokonał wycinki był potencjalnie uprawniony do uzyskania stosownego zezwolenia, stwierdzenie bowiem, że takiego zezwolenia nawet hipotetycznie uzyskać nie mógł uniemożliwia wymierzenie kary, o której mowa powyżej. W niniejszej sprawie bezspornym jest że A. B. jest posiadaczem nieruchomości nr [...] w B., formalnie może jej zatem zostać wymierzona kara za wycięcie drzew. Bezspornym jest też, że zleciła D. D. przeprowadzenie robót ziemnych na powyższej nieruchomości. W konsekwencji gdyby zlecenie obejmowało usunięcie drzew (wprost lub przynajmniej w sposób domniemany) to odpowiedzialność za wycinkę ponosiłaby posiadaczka nieruchomości. Aby jednak obciążyć stronę odpowiedzialnością za usunięcie drzew jednoznacznie wykazać należy, że po pierwsze D. D. istotnie drzewa owe usunął w trakcie bądź wskutek prowadzonych robót oraz że uczynił to na zlecenie bądź przynajmniej za wiedzą zleceniodawcy. Okoliczności te nie zostały w sprawie jednoznacznie wyjaśnione. Akta nie zawierają bowiem zawartej z D. D. umowy zlecenia, nie wiadomo zatem czy zakres prac obejmował usunięcie drzew bądź przynajmniej opiewał na czynności w sposób oczywisty zagrażające drzewom w taki sposób, że skarżąca mogła była przewidzieć, iż drzewa ulegną zniszczeniu. Niejasna jest także sprawa wichury i jej wpływu na drzewa. Jeśli bowiem, tak jak twierdzi strona, niezależnie od prowadzonych prac wichura wyrwała drzewa wraz z korzeniami to trudno uznać, że ktokolwiek poza siłami przyrody usunął je w rozumieniu prawa. Usunięcie z terenu nieruchomości pni wyrwanych przez wichurę nie jest tożsame z usunięciem drzew, o którym traktuje ustawa, drzewa jako przedmiot ustawowej ochrony w takim wypadku w istocie już bowiem nie istnieją. Decyzja Kolegium jest nadto wadliwa z uwagi na naruszenie art. 107 k.p.a. Uzasadnienie odnosi się bowiem jedynie do kwestii podmiotu odpowiadającego za usunięcie drzew, ani jednym słowem nie odnosi się natomiast do ustaleń w zakresie gatunków drzew i ich wieku. Kolegium zaakceptowało w tej mierze bez wskazania jakichkolwiek argumentów ustalenia organu I instancji, pomimo że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji obowiązany jest samodzielnie ocenić wszystkie okoliczności sprawy. W wydanej decyzji Kolegium nie wskazało jednak czy i na jakiej podstawie zaakceptowało ustalenie, iż wiek drzew przekraczał 10 lat. Wskazać dodatkowo należy, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie, w jakim przewidują one wymierzenie kary w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu. Zarazem jednak Trybunał wskazał, działając w tej mierze na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, że wspomniane przepisy ustawy o ochronie przyrody tracą moc obowiązującą dopiero z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw co oznacza formalnie, że do tego czasu pozostają w systemie prawa. Z uzasadnienia wspomnianego wyroku wynika bowiem, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału uniemożliwiłaby wykonywanie zadań nałożonych na organy przez ustawę, co byłoby stanem niepożądanym ze względu na konieczność zapewnienia ochrony przyrody. W konsekwencji wskazanego wyroku toczą jednak się prace parlamentarne zmierzające do liberalizacji przepisów odnoszących się do wysokości kar niewykluczonym jest zatem, iż nowelizacja może wejść w życie jeszcze w czasie gdy w sprawie nie zapadnie ponowna decyzja ostateczna. Sąd uczula zatem organy na potrzebę zbadania w tej mierze ewentualnych przepisów intertemporalnych i zastosowania właściwych przepisów materialnych. Prowadząc ponownie postępowanie organ powtórnie dokona oceny stanu faktycznego, po uprzednim uzupełnieniu w niezbędnym zakresie materiału dowodowego sprawy, a następnie wyda zgodne z prawem, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 2.000,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. .