II GSK 620/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1370/14 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. uwzględnił skargę K. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych, uchylając tą decyzję. Sąd stwierdził że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postepowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: K. R. w dniu 13 września 2013 r. złożyła wniosek o wpis na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w W., powołując się na przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, ze zm.; dalej: u.r.p.). Poza wymaganymi dokumentami, urzędowo poświadczonym odpisem dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, poświadczonym notarialnie odpisem uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu notarialnego przeprowadzonego w dniach 4-6 września 2012 r., stwierdzającego uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu notarialnego, informacji o niekaralności z 13 września 2013 r., notarialnie poświadczonym odpisie umowy o pracę i dwóch porozumień zmieniających, poświadczających pracę w Urzędzie Miasta O., skarżąca przedłożyła poświadczony notarialnie odpis zakresu czynności na stanowisku p. o. naczelnika wydziału, w którym wśród czternastu wymienionych zadań znajdował się jeden punkt wymieniający przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta, a nadto referencje Prezydenta Miasta O., z których wynikało, iż na stanowisku inspektora w sekretariacie wnioskodawczyni wykonywała m.in. zadania polegające na przygotowywaniu projektów aktów prawnych Rady Miasta i zarządzeń Prezydenta Miasta, a zakres jej obowiązków na obecnym stanowisku obejmował także przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta. Rada OIRP w W. uchwałą z dnia [...] października 2013 r. odmówiła wpisu skarżącej na listę radców prawnych uznając, że nie zostały udokumentowane przez nią przesłanki wpisu, określone w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. W ocenie organu z przedłożonych przez nią dokumentów oraz rozmowy kwalifikacyjnej wynika, że będąc zatrudnioną w Urzędzie Miasta O. od 1 czerwca 2007 r. faktycznie nie wykonywała w nim wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Prezydium KRRP w W., uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymało w mocy uchwałę o odmowie wpisu skarżącej na listę radców prawnych. Organ w motywach wskazał, że dla spełnienia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) ustawy o radcach prawnych, w postaci zastosowania odstępstwa od obowiązku odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego wobec osób, które zdały egzamin notarialny i legitymują się minimum trzyletnią praktyką zawodową przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego, jest niezbędne by praktyka ta miała charakter stały, trwający nieprzerwanie. W przypadku skarżącej taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż do jej zakresu obowiązków należy przede wszystkim stosowanie prawa a jedynie sporadycznie tworzenie projektów aktów prawa miejscowego, co nie pozwalało na przyjęcie, że zdobyła ona wystarczające doświadczenie prawnicze, wymagane przez ustawę. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Sprawiedliwości, w wyniku rozpoznania odwołania K. R., utrzymał w mocy uchwałę Prezydium KRRP w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady OIRP w W. z dnia [...] października 2013 r. Minister wskazują na przesłanki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 oraz art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p., uznał, w odniesieniu do wymaganej praktyki zawodowej, że co prawda do zakresu obowiązków skarżącej należało przygotowywanie projektów aktów prawnych Rady Miasta O., lecz nie były to bez wątpienia jej zasadnicze obowiązki wykonywane stale i nieprzerwanie, co uzasadniałoby uznanie, iż pracowała jako legislator. Ministra Sprawiedliwości, przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał stanowisko samorządu radcowskiego za uprawnione, gdyż przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. będzie spełniona, jeżeli osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy samorządu zawodowego prawidłowo ustaliły, że K. R. nie spełnia wymogu posiadania odpowiedniej praktyki legislacyjnej, niezbędnej przy wpisie na listę radców prawnych. Sąd I instancji uwzględniając skargę zgodził się z oceną skarżącej, że ujmowany literalnie przepis art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. nie wymaga wprost, by osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo, a celem ułatwienia wpisu było objęcie nim wyłącznie legislatorów. Sąd zauważył przy tym, że przy ocenie przesłanek wpisu nie można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego przepisu. Zwrócił uwagę, że działalność legislacyjna rzadko kiedy zamyka się w granicach specjalizacji prawniczej. Z reguły tworzenie aktu normatywnego (prawa miejscowego) zakłada oparcie się na założeniach materialnych (merytorycznych), opracowywanych głównie przez wyspecjalizowane jednostki nie tylko Urzędu Gminy, skoordynowanie różnych punktów widzenia i interesów lokalnych, w tym również ustalenie miejsca tworzonego aktu w obowiązującym porządku prawnym, współpracę z Radą Gminy i dopiero na końcu odpowiednią redakcję prawną. To ostatnie zadanie należy do referatów prawnych Urzędu – o ile takie zostały utworzone w strukturze organizacyjnej Urzędu. Sąd I instancji wskazał, że w uchwale Prezydium KRRP z dnia [...] grudnia 2013 r. odwołano się co prawda do art. 40 oraz art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, regulujących zakres przysługującego gminie prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, ale też określono ten zakres ogólnie, tak jak czyni to ustawa o samorządzie gminnym, przez odwołanie się do upoważnień ustawowych. W ogóle zaś pominięto udział i rolę zainteresowanej – skarżącej w tym procesie. Co więcej, nawet nie spróbowano poddać ocenie legislacyjnego dorobku skarżącej. W takim stanie sprawy, zdaniem Sądu, w zasadzie nie uwzględniono w całości interesu skarżącej, przyjmując jako założenie preponderancję interesu samorządu zawodowego radców prawnych, a więc w istocie interesu grupowego (korporacyjnego). W konsekwencji nie wyjaśniono w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, a także ograniczono zakres materiału dowodowego, na którym oparto zaskarżoną decyzję, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. Prawa materialnego, art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię, w istocie sprowadzającą się do braku wykładni, z uwagi na przyjęcie, że Sąd skłonny jest zgodzić się z oceną skarżącej, dotyczącą zastosowania literalnej wykładni przepisu, co nie oznacza jednak, by przy ocenie przesłanek wpisu można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego przepisu, bez jednoczesnego dokonania takiej wykładni; II. Przepisów postępowania: 1. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia: a. niepozwalającego na dokonanie kontroli instancyjnej – bez wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a które nie oraz bez umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne; b. niezawierającego jasnych i przekonujących oraz stanowiących konsekwentną i logiczną całość motywów; c. niezawierającego wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji pozbawiającego organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego; 2. art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazać co do dalszego postępowania oraz niejednoznaczne sformułowanie oceny prawnej, w tym brak wyjaśnia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co uniemożliwia organom ustalenie treści związania zaskarżonym wyrokiem; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z uwagi na uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, bez jednoczesnego uchylenia uchwał samorządu radców prawnych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji może doprowadzić do naruszenia prawa strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. o doprecyzowanej w art. 127 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości wskutek niewłaściwego zastosowania przepisów w stanie faktycznym oraz sytuacji prawnej niniejszej sprawy, wskutek przyjęcia, że organy oparły swe rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, podczas gdy stan faktyczny sprawy został wyjaśniony prawidłowo i wynika z niego jednoznacznie, że wnioskodawczyni wykonywała czynności związane ze stosowaniem prawa, a nie z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest oparta na uzasadnionych zarzutach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej zawarte zostały w punkcie drugim petitum tejże skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są one niezasadne. Zarzuty te koncentrują się przede wszystkim na twierdzeniu kasatora, iż Sąd I instancji naruszył w analizowanej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na dokonanie jego kontroli, w sposób niejasny i bez zamieszczenia w nim wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Chybiony jest pomieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga K. R. zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego niejasne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine, to stwierdzić trzeba, iż zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść spodziewanego skutku, skoro na podstawie całokształtu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazania te dają się uchwycić, choć nie zostały umieszczone w wydzielonej, końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie określają bynajmniej, by wskazania te miały znajdować się w wyodrębnionej jednostce tekstu uzasadnienia, czy też by miały być sformułowane w szczególny sposób. Istotne jest natomiast by były one jasne i zrozumiałe dla stron postępowania oraz dla prowadzących postępowanie organów administracji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada powyższym wymogom. Za niezasadne należy uznać także sformułowane w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z uwagi na uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, bez jednoczesnego uchylenia uchwał samorządu radców prawnych i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, co zdaniem kasatora "może doprowadzić do naruszenia prawa strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych obaw. Sąd I instancji po rozpatrzeniu skargi na decyzję organu administracji, uznając tą skargę za zasadną, ma możliwość: 1) uchylić tę tylko decyzję lub 2) może uchylić inne rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie. Zatem zarzuty te są niezasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (pkt II pakt 4 petitum skargi kasacyjnej) poprzez niezasadne uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony prawidłowo i jednoznacznie, Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Rację ma Sąd I instancji, iż w tej sprawie organy naruszyły wskazane przez ten Sąd przepisy procesowe, tj. art.7 k.p.a. – poprzez brak uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy interesu strony i oceny czy w tej sprawie wystąpił słuszny interes strony tego postępowania oraz przyjęcie prymatu interesu samorządu zawodowego radców prawnych bez właściwej i wnikliwej analizy tych dwóch interesów i ich wzajemnej proporcji. Za zasadną należy także uznać ocenę dokonaną przez Sąd I instancji postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organy administracji w świetle treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przede wszystkim poprzez brak wnikliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie pod kątem specyfiki pracy nad projektami aktów prawnych w urzędzie gminy i specyfiki zadań osoby z wykształceniem prawniczym, która jest zatrudniana w takim urzędzie. Rację ma Sąd I instancji uznając, iż organy orzekające w tej sprawie nie przeanalizowały wnikliwie udziału i roli K. R. w procesie stanowienia prawa miejscowego w Urzędzie Gminy O.. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.r.p. poprzez jego błędną wykładnię, jak podnosi kasator: "w istocie sprowadzającą się do braku wykładni, z uwagi na przyjęcie, że Sąd skłonny jest zgodzić się z oceną skarżącej, dotyczącą zastosowania literalnej wykładni przepisu, co nie oznacza jednak, by przy ocenie przesłanek wpisu można było całkowicie pominąć argumentację wynikającą z wykładni systemowej powołanego przepisu, bez jednoczesnego dokonania takiej wykładni", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż odnoszenie się do tych zarzutów byłoby przedwczesne, wobec nie uznania przez NSA zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych w tej sprawie w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Na końcu należy zauważyć, iż w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej sformułowano zarzut (nie wskazany w petitum skargi kasacyjnej) naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w sentencji wyroku (pkt 2) orzeczenia, iż Sąd I instancji "stwierdza, ze uchylona decyzja nie podlega wykonaniu." Kasator, w oparciu stanowisko judykatury, podnosi, iż przepis art. 152 p.p.s.a. nie stosuje się do takich aktów administracyjnych, które są aktami odmownymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny, ale wskazane naruszenie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.