II SAB/Bd 64/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Asystent Sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Koła Łowieckiego nr ... "A" w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Koło Łowieckie nr ... "A" w R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia ... 2014 r. z wyłączeniem doręczenia protokołu z posiedzenia Zarządu Koło Łowieckiego nr ... w R. z dnia ... 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. M. S. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Koła Łowieckiego nr [..] "S." w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 lutego 2014 r. Wniósł o zobowiązanie Koła Łowieckiego do udostępnienia kopii protokołu z posiedzenia nr [...] Zarządu Koła z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz wszystkich innych dokumentów np. notatki służbowej łowczego W. P. z dnia 18.05.2013 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 27 marca 2014 r. zwrócił się do Koła Łowieckiego o udostępnienie informacji publicznej, tj. protokołu z posiedzenia Zarządu Koła nr [...] z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz wszystkich innych dokumentów m.in. notatki służbowej łowczego W. P. z dnia 18.05.2013 r. Pomimo upływu 14 dni od otrzymania wniosku, Koło Łowieckie nie udzieliło mu odpowiedzi, co zdaniem skarżącego wskazuje na bezczynność organu, natomiast w otrzymanym od Koła piśmie z dnia 9 maja 2014 r. odmówiono mu udzielenia odpowiedzi. Wskazał, że Koła Łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Polski Związek Łowiectwa jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, przez to objętym regulacją art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej jako "u.d.i.p.", bowiem w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie (Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 372) ustawodawca przekazał mu szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Zadania te mają więc charakter publiczny. Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza o tym, że ten sam charakter mają koła łowieckie, stąd żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Zatem będący przedmiotem skargi wniosek z dnia 14 lutego 2014 r., jako dotyczący udostępnienia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał zdaniem skarżącego załatwieniu w trybie przewidzianym przez przepisy u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie nr [...] "S." w R. wyjaśniło, że stosownie do § 67 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, Zarząd Koła jest zobowiązany zapoznać wszystkich członków Koła z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i Koła, a na żądanie członków okazać je do wglądu. Zarząd Koła według obowiązujących przepisów statutowych nie ma obowiązku przesyłania kserokopii dokumentacji Koła danemu członkowi, a tylko okazać je do wglądu. Mimo tego na wniosek skarżącego Zarząd Koła przesłał mu dwie kserokopie protokołów z posiedzeń, lecz następnie skarżący zwrócił się o udostępnienie mu kserokopii wszystkich protokołów z posiedzeń Zarządu Koła od maja 2010 r. i w odpowiedzi na ten wniosek Zarząd odmówił udostępnienia, pouczając skarżącego, wyznaczając jednocześnie dni i godziny, o możliwości zrobienia odpisów, zgodnie § 67 Statutu Polskiego Związku łowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 14 lutego 2014 r. skarżący wniósł o udostępnienie mu przez Koło Łowieckie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego z dnia 2 czerwca 2013 r. i 7 lipca 2013 r. oraz wszystkich innych, związanych z tematem dotyczącym nałożenia na niego kary porządkowej w postaci zawieszenia w prawach członka Koła. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga czy Koło Łowieckie jest podmiotem, który został przez ustawodawcę zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zawarto katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, w pkt 5 wskazując, że takimi są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, że Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie są podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a przez to są objęte regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i p. (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I OZ 1155/13, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13). Z przepisów ustawy Prawo łowieckie wynika, że, ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Tymi zadaniami są m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (patrz. R. Stec, "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Zadania te wykonują także koła łowieckie, które zgodnie z treścią art. 33 Prawa łowieckiego, zrzeszając osoby fizyczne stanowią podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim (ust. 1). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną którą nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim (ust. 2 i 3). Wobec powyższego bezsprzecznie koło łowieckie jest podmiotem objętym regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Rozważenia wymagało również, czy żądane przez skarżącego protokoły z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną w ramach katalogu otwartego, określony został w art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W szczególności informacje publiczną stanowią informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich trybie działania. Informację publiczną stanowi również treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z § 63 pkt 5 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego z posiedzeń zarządu koła sporządza się protokół. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że protokoły te stanowią informację publiczną. Wobec powyżej poczynionych rozważań uznać należy, że Koło Łowieckie w R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a nadto, że żądane przez skarżącego protokoły z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego stanowią informację publiczną. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Zarządu Koła Łowieckiego z dnia 2 czerwca 2013 r. i 7 lipca 2013 r. oraz wszystkich innych, związanych z tematem dotyczącym nałożenia na niego kary porządkowej w postaci zawieszenia w prawach członka Koła. W odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 lutego 2014 r. Koło Łowieckie, pismem z dnia 25 lutego 2014 r. przesłało skarżącemu protokoły z posiedzenia Zarządu Koła z dnia 7 lipca 2013 r. i z dnia 21 lipca 2013 r. Wobec powyższego uznać należy, że skarżący otrzymał część informacji o które wnioskował. Wniosek z dnia 14 lutego 2014 r. obejmował bowiem protokoły z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz 7 lipca 2013 r. Tymczasem skarżącemu udostępniono protokoły z dnia 7 lipca 2013 r. i z dnia 21 lipca 2013 r. Z akt nie wynika natomiast, ażeby skarżącemu udostępniono protokół z dnia 2 czerwca 2013 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika, ażeby Koła Łowieckie wydało decyzję o odmowie udostępnienia protokołu z dnia 2 czerwca 2013 r. ani też decyzji o umorzeniu postępowania. Prowadziło to do konkluzji, że wniosek skarżącego rozpatrzony został tylko w części, i w zakresie udostępnienia protokołu z dnia 2 czerwca 2013 r. oraz wszystkich innych dotyczących nałożenia na skarżącego kary porządkowej Koło Łowieckie pozostaje bezczynne, bowiem informacji w tym zakresie nie udostępniło, ani też nie wydało stosownej decyzji. W tym stanie rzeczy uznając, że wniosek skarżącego nie został w pełni rozpatrzony w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Uznając, że przyczyną bezczynności Koła Łowieckiego była nieznajomość obowiązujących przepisów prawa, a nie zła wola Sąd nie stwierdził, aby bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa.