II OSK 431/15

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/14 w sprawie ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 834/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę C. J. (dalej: "Skarżącego") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 10 stycznia 2013 r. przeprowadzono kontrolę porządku na nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. nr [...] przy ul. [...] w W., podczas której stwierdzono zanieczyszczenie działki odpadami komunalnymi. W dniach 12 lutego i 23 kwietnia 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, z której sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną; podczas której ustalono, że na nieruchomości występują różne odpady komunalne. Z uwagi na niemożliwość ustalenia wytwórcy odpadów przyjęto, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością – C. J. Na tej podstawie, Zarząd dzielnicy [...], decyzją z dnia [....] października 2013 r., na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21; dalej: "ustawa o odpadach") nakazał Skarżącemu usunięcie z działki ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w W., odpadów zgromadzonych na terenie nieruchomości, łącznie z odpadami w obiektach budowlanych: odpady komunalne z frakcjami gromadzonymi selektywnie - kod 20 (tworzywa sztuczne - kod 20 01 39, szkło - kod 20 01 02, papier i tektura - kod 20 01 01, tekstylia - kod 20 01 11, odzież - kod 20 01 10, zmieszane, niesegregowane odpady komunalne - kod 20 03 01), określił sposób usunięcia opadów (poprzez zawarcie z uprawnioną firmą umowy na ich usunięcie i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów - pkt 2 decyzji) oraz zobowiązał do poinformowania organu o zakończeniu prac (pkt 3) w terminie 14 dni od otrzymania decyzji tego organu. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Kolegium w całości podzieliło ustalenia jak i wnioski organu I instancji, uchylając jedynie decyzję w zakresie terminu wykonania, określając termin wykonania na 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. W skardze Skarżący przyznał, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., sam jednak mieszka w K. a nie w W., w związku z tym nie wytwarzał tam odpadów. Zarzucił brak ustaleń w zakresie ustalenia wytwórcy odpadów, przez brak skorzystania z pomocy Policji i Straży Miejskiej. Podniósł, że organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, skalsyfikowania odpadów i nakazania właścicielowi ich usunięcie. Zarzucił przy tym niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach przez nałożenie obowiązku segregacji odpadów, obowiązku zawarcia umowy z firmą uprawnioną do ich wywozu oraz obowiązku złożenia sprawozdania z wykonania decyzji. Przepisy te nie nakładają bowiem na obywatela obowiązku segregacji śmieci i nie nakazują by obywatel wybrał w tym celu firmę. W dalszej części zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach, wnosząc jednocześnie o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją, tj. art. 21, art. 64 ust.2, art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 3, art. 86, art. 31 ust. 2 oraz z art. 4 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę wskazał, że okoliczności faktyczne nie były sporne. Spór natomiast sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy - wobec nieustalenia faktycznego sprawcy zanieczyszczenia nieruchomości odpadami komunalnymi (ewentualnego ich wytwórcy) - Skarżący może być obciążony odpowiedzialnością w postaci obowiązku usunięcia zgromadzonych odpadów a także, czy przepis art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jest zgodny z regułami Konstytucji R.P. oraz z jedną z zasad wskazanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W ocenie WSA organy prawidłowo zastosowały domniemanie wynikające z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach. Rodzaj odpadów (frakcje odpadów komunalnych), jak i miejsce ich zdeponowania (nie w pełni ogrodzona nieruchomość na terenie zurbanizowanym), uzasadniają niewielkie prawdopodobieństwo ustalenia, kto jest ich wytwórcą. WSA nie zgodził się również z zarzutem niekonstytucyjności przyjętego domniemania i naprowadził, że z prawem własności prawodawca nie rzadko wiąże określone obciążenia, czy to fiskalne (daniny publiczne), czy związane z obowiązkiem pewnych świadczeń realnych. Przykładowo, w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wskazano expressis verbis, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie także wskutek działania osób trzecich. Zatem przyjęte rozwiązania, oparte na zasadzie swoistego ryzyka związanego z posiadaniem nieruchomości, nie naruszają zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ingerencję w prawa obywatelskie i ingerencja ta jest uzasadniona interesem publicznym. Pośrednie skłonienie właściciela nieruchomości do szczególnej dbałości o stan terenu, którym dysponowanie jest nie tylko przywilejem, nie godzi w podstawowe prawa i wolności. Obowiązek utrzymania czystości na terenie własnej posesji, gdy sprawca jej zaśmiecenia odpadami komunalnymi nie jest znany, nie narusza także zasady odpowiedzialności za własne czyny, stanowiące przestępstwo czy wykroczenie (kwestia ewentualnego pociągnięcia do odpowiedzialności karnej sprawcy, w razie jego wykrycia jest poza granicami tej sprawy), ani nie uchybia obowiązkowi dbania przez każdego o stan środowiska. Chybione są więc zarzuty dotyczące naruszania poszczególnych norm konstytucyjnych, jak i zasady wskazanej w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Obowiązek podejmowania określonych czynności z tytułu dysponowania własnością nieruchomości nie stanowi pracy przymusowej lub obowiązkowej, w rozumieniu Konwencji. Tym samym WSA nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wskazując jednocześnie, że Skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji R.P. Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące wadliwego określenia zakresu obowiązku w decyzji. Powinność przekazania frakcji odpadów, jako posegregowanych, wynika z ogólnych zasad związanych z gospodarowaniem odpadami; z kolei obowiązek ich przekazania podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie gospodarowania odpadami wynika z ogólnych reguł reglamentacji działalności w tym zakresie (dział IV ustawy o odpadach). Natomiast nakaz poinformowania o wykonaniu obowiązku rozumieć trzeba, jako element sposobu wykonania obowiązku, w rozumieniu art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy o odpadach. W skardze kasacyjnej Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 ust 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach poprzez nieprawidłową interpretację definicji posiadacza odpadów; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 8 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez obciążenie strony obowiązkiem dowodzenia, iż nie jest on posiadaczem odpadów. Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano, że Skarżący jest właścicielem opisanej w decyzji działki, jednakże na nieruchomości tej nigdy nie zamieszkiwał i wobec tego nie wytwarzał odpadów. W tej sytuacji twierdzenia Sądu naruszają zarówno przepisy ustawy o odpadach, jak i Konstytucji, prowadząc do rażącego naruszenia praw obywatelskich poprzez przerzucenie na Skarżącego skutków cudzego wykroczenia oraz skutków braku podjęcia odpowiednich czynności przez organ, które miałyby na celu ustalenie, do kogo należą odpady zgromadzone na nieruchomości. Skarżący w swoim zakresie zawiadomił odpowiednie organy ścigania, jednak bez rezultatu. Naprowadzono, że ma miejsce nadinterpretacja art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach przez nałożenie na Skarżącego obowiązku segregacji śmieci oraz zlecenie firmie zewnętrznej ich wywozu. Zakwestionowano również stanowisko, że zasada szybkości postępowania zwalnia organ z obowiązku podejmowania czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie właściciela odpadów. Poza tym nieprawidłowo zastosowano art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach, gdzie następuje przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi a osoba ta samodzielnie ma ustalać, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, według sformułowanych zarzutów, oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a., chociaż w petitum, w punkcie 2 zarzuca naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez obciążenie strony obowiązkiem dowodzenia, iż nie jest on posiadaczem odpadów. Pomijając nieprawidłowości konstrukcyjne tak postawionego zarzutu (nie przywołano, jako naruszonego przez WSA, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) oraz uznając, jako oczywisty, błąd co do punktu w art. 174 P.p.s.a. (zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1) przyjął, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Uwaga ta natury porządkowej nie oznacza jednak, że zarzut powyższy może zostać poddany ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 176 P.p.s.a. wymaga bowiem, poza wskazaniem konkretnego przepisu, który został w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszony, uzasadnienia postawionego zarzutu. Uzasadnienie stanowi element konstrukcyjny skargi kasacyjnej i winno wskazywać nie tylko sposób naruszenia (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie) ale również, przy naruszeniu przepisów postępowania, dodatkowo wykazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest powyższych elementów, gdyż nie został w żaden sposób uzasadniony, co w konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności. Skarga kasacyjna, jako naruszenie prawa materialnego wskazuje na art. 3 ust 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, poprzez nieprawidłową interpretację definicji posiadacza odpadów. Jeśli chodzi o przywołane przepisy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna powieliła błąd, który pojawił się na etapie postępowania administracyjnego a następnie powtórzony został przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Błąd ten dotyczy numeracji przepisu zawierającego definicję "posiadacza odpadów". W obecnym stanie prawnym, w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, pojęcie to jest zdefiniowane w art. art. 3 ust. 1 pkt 19. Natomiast w "starej" ustawie (z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), definicja "posiadacza odpadów" zawarta była w art. 3 ust. 3 pkt 13. W obu tych przepisach zdanie 2 ma identyczne brzmienie: "domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nieprawidłowe wskazanie przepisu stanowi oczywistą omyłkę i w konsekwencji przyjął, że skarga kasacyjna w rzeczywistości wskazuje na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach (z 2012 roku). Nawiązując do uzasadnienia naruszenia art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, to zarzucono "nadinterpretację" tego przepisu polegającą na nałożeniu na obywatela obowiązku segregowania odpadów oraz obowiązku określającego sposób ich usunięcia. Z kolei w odniesieniu do art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach naprowadzono, że przepis ten został nieprawidłowo zastosowany, ponieważ organy przerzuciły ciężar dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, same nie podejmując czynności zmierzających do ustalenia, kto jest faktycznym posiadaczem odpadów, przez co de facto pozbawiono stronę możliwości obrony swoich praw. "Nadinterpretację" art. 26 ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach Naczelny Sąd Administracyjny rozumie jako wskazanie na błąd w wykładni tego przepisu, jednakże przy tej formie naruszenia skarga kasacyjna powinna wskazywać, w jaki sposób przepis ten powinien być rozumiany. Uzasadnienie w tym zakresie nie zawiera jakichkolwiek wywodów. Pomimo tego braku stwierdzić należy, że przepis omawiany został prawidłowo zinterpretowany. W art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach wymieniono elementy decyzji wydawanej z urzędu, nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W decyzji tej, która musi odpowiadać przepisowi art. 107 § 1 K.p.a., organ ma obowiązek rozstrzygnąć także o terminie usunięcia odpadów (punkt 1) oraz wskazać rodzaj odpadów (punkt 2) i sposób usunięcia odpadów (ustęp 3). Unormowanie to jest jednoznaczne w swej treści i w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zostało zinterpretowane i zastosowane. Co do rodzaju odpadów, to w tym zakresie organy administracyjne dwukrotnie dokonały oględzin działki Skarżącego, w dniach 12 lutego 2013 r. oraz 23 kwietnia 2013 r. i na tej podstawie ustaliły rodzaj odpadów. Ustaleń tych Skarżący nie kwestionował na żadnym etapie postępowania administracyjnego, nie podnosił również zarzutu co do wadliwości ustaleń w tym zakresie ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Zatem wskazanie w decyzji rodzaju odpadów znajdujących się na nieruchomości Skarżącego, ze wskazaniem oznaczenia kodowego uwzględniającego klasyfikację ustawową, w żadnym wypadku nie jest "nadinterpretacją" przepisu. Czyni jedynie realizację jasnego w swej treści obowiązku określania w decyzji rodzaju odpadów. Nie nakłada też, jak to utrzymuje skarga kasacyjna, obowiązku dokonania segregacji odpadów przez Skarżącego. Elementem obligatoryjnym decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jest również wskazanie sposobu usunięcia odpadów, przy czym w świetle art. 41 ust. 1 ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Z przepisu tego wynika, że tylko podmioty legitymujące się stosownym zezwoleniem są uprawnione do usuwania odpadów, dlatego też zasadnie w decyzji wskazano na konieczność realizacji nałożonego obowiązku przez uprawnioną firmę. Usunięcie odpadów przez Skarżącego we własnym zakresie, jak to zdaje się sugerować skarga kasacyjna, w sytuacji, gdzie Strona nie ma zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności, jest więc niedopuszczalne. Nieprawidłowość w zastosowaniu art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach, czyli błąd w subsumcji, skarga kasacyjna upatruje w wadliwym przerzuceniu przez organy ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi. Przy jednoznacznym unormowaniu zawartym we wskazanym przepisie nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie wytwórcy odpadów jest bezwzględnym obowiązkiem organu wydającego nakaz ich usunięcia. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z konstrukcją ustawowej definicji posiadacza odpadów. Skutkiem domniemania prawnego wskazanego w zdaniu 2 art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach jest bowiem przerzucenie ciężaru dowodu na osobę władającą powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Domniemanie to mogło być obalone przez Skarżącego i zauważyć wypada, że w tym zakresie podjęte były działania, które jednak nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Skarżący wystąpił do właściwych organów o ustalenie sprawcy (sprawców) złożenia odpadów na nieruchomości stanowiącej jego własność, jednakże z informacji Komisariatu Policji [...] z dnia 12 września 2013 r. wynika, że przeprowadzone czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do skierowania wniosku do sądu w sprawie składowania odpadów komunalnych na posesji przy ul. [...], wobec niewykrycia sprawcy (k. 12 akt adm.). Stąd też, wobec braku obalenia domniemania, przepis art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach, został prawidłowo zastosowany. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.