II SA/Rz 1116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. II SA/Rz 1116/14 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 1.04.2014 r. M. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "MOPS [...]") o przyznanie zasiłku celowego na "zakup leków i innych rzeczy niezbędnych do egzystencji". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb oraz zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, z uwagi na ograniczone środki finansowe. Wskazał, że na dzień 24.04.2014 r. ośrodek pomocy społecznej wydał kwotę 3620 zł z przyznanej w roku 2014 kwoty 18.000 zł, a z pozostałych środków musi zapewnić opał na okres zimowy dla około 40 rodzin. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że M. M. w lutym i marcu 2014 r. otrzymał zasiłki celowe w kwocie po 100 zł oraz zasiłek ceowy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a wraz z wnioskiem nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających zakup leków. We wniesionym odwołaniu M. M. zarzucił organowi I instancji błędny podział środków finansowych przeznaczonych dla najuboższych. Jego zdaniem w pierwszej kolejności należy wspierać zakup leków przez osoby starsze i przewlekle chore, a nie jak podał Burmistrz, zakup opału na sezon zimowy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzje wydane w przedmiocie zasiłku celowego tj. w oparciu o art. 39 ustawy o pomocy społecznej, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku przyznania zasiłku w każdym przypadku, w którym zaistniały przesłanki określone w ww. regulacji. W szczególności przyznanie zasiłku celowego nie może być determinowane wyłącznie żądaniem zaspokojenia wszelkich potrzeb beneficjenta. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. M. M. jest bowiem osobą samotnie gospodarująca, a jego dochód uprawnia go świadczeń pieniężnych pomocy społecznej, jednakże jest również stałym beneficjentem pomocy społecznej, która jest mu udzielana w formie zasiłku stałego i zasiłków celowych. Zasiłek celowy jest przeznaczany na zaspokojenie konkretnej potrzeby, a zatem nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Ponadto organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Okoliczność ta została słusznie wskazana przez organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał kwotę, jaką dysponuje MOPS [...] oraz planowane jej wydatkowanie. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. M., zarzucając niewyjaśnienie przesłanek i motywów, którymi kierowały się organy odmawiając mu wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie żąda zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb, a jedynie wsparcia finansowego w celu zakupu leków, bez których nie może egzystować oraz zasiłku na zakup telefonu komórkowego. Odmowa przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego jest tym bardziej niezrozumiała, że równocześnie MOPS [...] przyznał w miesiącach letnich innym osobom zasiłki celowe na zakup opału. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Co do zasady kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniają jej uchylenie. Materialną podstawę tej decyzji stanowi art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). W ust. 1 tego przepisu przewidziany został zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy), jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma bowiem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku wychodzenia z trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Katalog niezbędnych potrzeb życiowych wymienionych przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 ustawy ma charakter przykładowy, jednakże kolejność ich wyliczenia wskazuje na priorytety, którymi winien kierować się organ rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Niewątpliwie istnieje katalog potrzeb – takich jak zapewnienie schronienia, posiłku czy leków, które mają charakter elementarny i nawet wśród innych form pomocy przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej muszą być traktowane priorytetowo. Tym samym ustawodawca jako wartość nadrzędną uznał zdrowie i życie ludzkie, a w dalszej kolejności potrzeby jego aktywizacji zawodowej lub zapewnienia mu dóbr materialnych w postaci ubioru lub odpowiedniego stanu mieszkania. Nie ulega wątpliwości, że zakup leków, zwłaszcza w przypadku chorób przewlekłych stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej i może wiązać się bezpośrednio z narażeniem zdrowia lub nawet życia. Wskazać też należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, które z jednej strony oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków koniecznych do uzyskania zasiłku po stronie organu nie powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez wnioskodawcę za odpowiednią, z drugiej zaś strony nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16.01.2009 r., I OSK 343/08, LEX Nr 528050, wyrok NSA z dnia 2.08.2011 r., I OSK 562/11, LEX Nr 1068520). Słusznie zatem stwierdził organ II instancji, że samo wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 39 – 40 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza samo w sobie o obowiązku orzeczenia o przyznaniu żądanego świadczenia. W niniejszej sprawie występując z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków skarżący nie dołączył do wniosku żadnego dokumentu, który potwierdzałby fakt istnienia potrzeby udzielenia żądanego wsparcia. Poinformował jedynie, że jest osobą z trwałym uszkodzeniem mózgu, przyjmującą leki, na które przeznacza miesięcznie około 400 zł. Fakt zakupu leków wykazał dopiero wnosząc odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., poprzez dołączenie kopii faktury nr 170/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. na kwotę 403,33 zł. Okoliczność ta ma jednak zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, a organ odwoławczy nie odniósł się do niej w ogóle. W szczególności ustalenia wymaga na co choruje skarżący, czy zakupione leki to te, których zażywanie związane jest bezpośrednio z chorobą skarżącego, w jakich ilościach skarżący zażywa te leki (na załączonej fakturze kilka rodzajów medykamentów zakupiono w ilości większej niż jedno opakowanie). Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienie to zdaniem Sądu niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt dokonania zakupu leków przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co wynika z przedłożonej przez skarżącego faktury. Z tego też względu, jak również ze względu na zakres koniecznego do uzupełnienia materiału dowodowego Sąd uchylił również decyzję organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien dokonać niezbędnych ustaleń, a następnie poddać je wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, przyjmując, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19.01.2006 r., I OSK 777/05, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obliguje do uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy, o ile nie koliduje to z interesem społecznym i nie przekracza możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Należy mieć przy tym na uwadze, że zasiłek na zakup leków może być przyznany jedynie na zakup "jednej porcji" leków, zapewniającej leczenie na najbliższy (np. 1- miesięczny okres (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.02.2008 r., II SA/Wr 646/07, LEX Nr 500940). Ponadto zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ustawy, skarżący winien współdziałać z organami w celu wyjaśnienia sprawy. Brak współpracy ze strony beneficjenta, o ile jego choroba nie wskazuje na wystąpienie zaburzeń w komunikacji i rozumowaniu, może stanowić podstawę do odmowy przyznania żądanego zasiłku. Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.