II SA/Ol 901/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości na rzecz Województwa - zwaną dalej: uchwałą Nr [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy wyraziła zgodę na nieodpłatne udostępnienie na czas nieoznaczony na rzecz Województwa części nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], obr. nr M., położonej w M. oraz nr [...], obr. nr J, położonej w miejscowości J. - w celu posadowienia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej: węzła dostępowego, studni kablowej, przyłącza telekomunikacyjnego, przyłącza energetycznego. W uchwale wskazano nadto, że szczegółowe warunki udostępnienia tych nieruchomości zostaną określone w odrębnych umowach. W ocenie Wojewody, skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, bowiem powołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również art. 13 ust. 1 u.g.n. nie upoważnia rady gminy do wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnianie nieruchomości gminnej. Jest to czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt może samodzielnie dokonywać na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jako organ właściwy do gospodarowania mieniem gminnym. Wobec tego Rada Gminy wyrażając zgodę na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości gminnych naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji przyznanych radzie oraz wójtowi. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i wkroczyła w sferę uprawnień wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy, co oznacza, że kompetencje Wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie zostały przez Radę Gminy naruszone. O naruszeniu kompetencji Wójta można byłoby mówić, gdyby Rada wbrew jego woli podjęła uchwałę, którą zadysponowałaby nieruchomością z gminnego zasobu nieruchomości poprzez jej użyczenie. Poza tym, zdaniem organu, nieodpłatnego przekazania części nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie można utożsamiać z umową użyczenia, jak wskazuje Wojewoda. Skoro zamiarem stron nie jest doprowadzenie do wygaśnięcia nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości po osiągnięciu celu, tak jak ma to miejsce w przypadku użyczenia, gdyż celem umowy o nieodpłatne udostępnienie nieruchomości jest posadowienie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która umożliwi zaopatrzenie w Internet szerokopasmowy, a uprawnienia (m.in. konserwacja urządzeń) wynikające z umowy będą wykonywane przez czas nieoznaczony. Wójt podniósł, że na nieruchomościach wskazanych w zaskarżonej uchwale zostaną posadowione urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W związku z czym niezbędne będzie zajęcie nieruchomości w trakcie realizacji inwestycji, a w celu zachowania należytego stanu tych urządzeń konieczna będzie ich konserwacja oraz naprawa co wiąże się ze wstępem na te nieruchomości. Zatem posadowienie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej obciąża nieruchomość, na której będą znajdowały się te urządzenia. W następstwie zawarcia umowy z Województwem w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na potrzeby telekomunikacji, Wójt Gminy skierował do Rady Gminy uchwałę wyrażającą zgodę na nieodpłatne udostępnienie części nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej skoro do kompetencji Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących obciążania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Dodatkowo Rada Gminy podniosła, że Wojewoda nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych określonych w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe unormowanie przyznaje organowi nadzoru kompetencję do kontroli uchwał rady gminy poprzez badanie ich zgodności z prawem, skutkujące ewentualnym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Uprawnienie to jest jednak ograniczone czasowo i po upływie wskazanego terminu przekształca się w prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni od jej doręczenia, dlatego uznając, że uchwała jest sprzeczna z prawem wniósł do Sądu o jej kontrolę. Oceniając merytorycznie skargę Sąd uznał, że zarzuty Wojewody są uzasadnione. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Z kolei w art. art. 18 ust. 2 u.s.g. zostały wskazane sprawy, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy wyjęte zostały natomiast sprawy, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 u.s.g. Z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również zapis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy, wójt może w ramach tych uprawnień gospodarować nieruchomościami, a więc m.in. je wydzierżawiać, wynajmować i użyczać. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 1999r., sygn. I SA/Ka 1628/99, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 244-245). Dokonując analizy powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji między radą a wójtem, to rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, winna w sposób jasny i precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., nie można przyjąć, że przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczył sprawy zastrzeżonej do kompetencji rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie obejmuje ona podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości gminnej. Zasadnie zatem Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia, zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., gdyż przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały, którą wyrażono zgodę na użyczenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony. Przedmiot zaskarżonej uchwały nie należy bowiem do kompetencji rady gminy, wynikającej z powołanego przepisu, gdyż zawarcie umowy użyczenia nieruchomości nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Umocowania do podjęcia zaskarżonej uchwały nie tworzą także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 25 ust. 2 u.g.n., gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 pkt 7a, jedną z czynności należących do gospodarowania jest użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości. Rada Gminy nie była zatem właściwa do wyrażenia w drodze zaskarżonej uchwały zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości. Podstawy prawnej dla podjęcia przez Radę Gminy takiej uchwały nie stanowi również fakt, że o podjęcie uchwały, o takiej treści, wystąpił sam organ wykonawczy gminy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 62/12, dostępny w CBOSA). O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują bowiem powołane wyżej przepisy prawa. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Skoro zatem użyczenie nieruchomości nie zostało objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., ani zastrzeżone do właściwości rady przepisami szczególnymi, to podejmowanie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie było działaniem bez podstawy prawnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że wyrażonej w skarżonej uchwale zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie można utożsamiać jednoznacznie z umową użyczenia, gdyż przekazanie części nieruchomości nie spełnia wszystkich elementów umowy użyczenia. Mimo bowiem takiego stanowiska w sprawie, iż w ramach udostępnienia nieodpłatnego nieruchomości strony zawrą umowę nienazwaną określająca wzajemne ich obowiązki, projekt wskazanej skarżonej uchwały został przedstawiony pod obrady Rady Gminy ze wskazaniem określonej podstawy prawnej, co jednoznacznie świadczy, że w takim zakresie sam organ utożsamiał formę umowy dotyczącej udostępnienia nieodpłatnego nieruchomości gminnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy ppsa. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa.