II SA/Ol 831/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ zwraca skarżącemu K. P. nadpłacony wpis sądowy w kwocie 200 złotych (słownie: dwieście); 4/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 listopada 2010r. Wójt Gminy S. ustalił - po rozpatrzeniu wniosku T. i M. A. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie geodezyjnym S. W dniu 4 maja 2011r. K. P. oraz działający jako Komitet Protestacyjny: Z. S., T. S., J. W., J. F., A. K., D. F., I. P. i J. D. złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2011r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 30 listopada 2010r., zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. utrzymało w mocy własne postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2012r. "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 15 marca 2012 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kolegium z dnia 26 sierpnia 2011r. Decyzją z dnia 5 grudnia 2012r. "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. wydanej przez Wójta Gminy S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie geodezyjnym S. W uzasadnieniu podano, że oceniana decyzja nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego gospodarstwa rolnego, jest zlokalizowana w sąsiedztwie terenów zainwestowanych zabudową zagrodową, czyli w konsekwencji uzupełnia istniejący sposób zagospodarowania terenu, działki nr "[...]" i "[...]" mają dostęp do drogi publicznej (powiatowej nr "[...]", dr krajowej nr "[...]" – S. – S.), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego zaś teren zamierzonej inwestycji z uwagi na jego dotychczasowe rolne wykorzystywanie i klasę bonitacji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Od wyżej opisanej decyzji Kolegium zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. K. P. zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy została ona wydana bez spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie odwołującego się, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ skupił się na pojęciu rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do niniejszej sprawy, wymienił warunki wynikające z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dokonując przy tym ustaleń, czy rzeczywiście budowa biogazowni spełnia łącznie powyższe warunki. Zdaniem strony organ nie dokonał analizy pod kątem zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Ponadto, realizacja inwestycji spowoduje zakłócenia z korzystania nieruchomości sąsiednich (immisje, hałas itp.). W związku z powyższym zasadne jest też ustalenie, czy inwestor posiada stosowne decyzje środowiskowe. Komitet Protestacyjny pod przewodnictwem Z. S. w swoim wniosku podkreślił, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem. W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólne i powierzchowne. Ponadto, żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana, dalej zaś są położone działki zabudowane budynkami gospodarskimi, ale nie są to działki sąsiednie mające dostęp do tej samej drogi publiczne. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 marca 2013r. utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że we wniosku inwestorzy podali, iż inwestycja będzie polegała na budowie biogazowni wraz z budynkami pomocniczymi i infrastrukturą towarzyszącą, tj. drogami, ogrodzeniem, zbiornikami oraz przyłączami na działkach nr "[...]" i "[...]". Wskazali też, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę gospodarstwa rolnego o powierzchni 23 ha położonego na Kolonii S. W tym kontekście wskazano, że należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wprawdzie organ w ocenianej decyzji nie zastosował wskazanego przepisu, niemniej w ocenie Kolegium, winien on mieć zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę powierzchnię gospodarstwa inwestorów, średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S. (ok. 10 ha) i to, że inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego gospodarstwa rolnego. Kolegium podzieliło też stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji Kolegium z dnia 5 grudnia 2012r., że pozostałe wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi należy mieć na uwadze, iż postanowieniem z dnia 25 listopada 2010 r. (znak: "[...]") Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (11 września 2010r., znak: "[...]") oraz stwierdzono, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym w ocenie Kolegium nie można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jak również przepisów odrębnych). Kolegium nie stwierdziło też, by decyzja z dnia 30 listopada 2010r. obarczona była jedną z pozostałych wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę wywiódł K. P., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: I. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy wydanie tej decyzji rażąco naruszało: 1) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji gdy przedsięwzięcie to ma służyć wykonywaniu przez wnioskodawców działalności o charakterze stricte przemysłowym, 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niezgodność przedmiotowej decyzji z przepisami odrębnymi, tj. a) § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wymaganego z uwagi na przekroczenie limitu 10 ton przyjmowanych odpadów na dobę, a tym samym błędne przyjęcie § 3 ust. 1 pkt 73 tego rozporządzenia jako podstawy do procedowania w sprawie, b) art. 144 k.c. poprzez nieuwzględnienie, że planowana inwestycja - biogazownia wydzielająca smród, generująca hałas - zakłócać będzie korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, 3) art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez oparcie się przez Wójta Gminy S. na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 11 października 2010r. w sytuacji, gdy wnioskodawcy pismem z dnia 28 października 2010 r. dokonali daleko idącej modyfikacji zamierzeń inwestycyjnych, powodującej, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w swoich rozważaniach prawnych Kolegium poprzestało na ocenie zgodności ocenianej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołując się na art. 61 ust. 4. Nie odniesiono się do dalszych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. W ocenie skarżącego charakter planowanej przez wnioskodawców inwestycji wskazuje na zamiar podjęcia przez nich działalności przemysłowej w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Wójta Gminy S., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowi rolniczej wraz z budynkami pomocniczymi, niezbędnymi przyłączami i infrastrukturą techniczną, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy istnieje podstawa do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, powoływanej też jako: "k.p.a."). Na wstępie wskazać należy, że rolą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie zastępuje bowiem postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. W świetle tego unormowania zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Ponadto należy zauważyć, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia. Przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014r., II GSK 39/13, LEX nr 1488111). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że z reguły jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2001 r., III SA 1472/00 oraz z dnia 7 sierpnia 2001 r., III SA 1285/00; z dnia 12 sierpnia 2005r., II FSK 27/05). W rozpatrywanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja Wójta Gminy S. spełnia wszystkie wymogi prawne w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych przez co nie można uznać, że wobec niej zaszła przesłanka rażącego naruszenia prawa, która powodowałaby konieczność stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ dokonując analizy zgodności zakwestionowanej decyzji z prawem w kontekście kwalifikowanej przesłanki rażącego naruszenia prawa zupełnie nie dostrzegł i pominął bardzo istotną kwestię. Mianowicie na gruncie niniejszej sprawy inwestor przedłożył najpierw wniosek z dnia 10 czerwca 2010r. o ustalenie warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji polegającej na budowie biogazowi rolniczej (akta adm., k. – 12), a następnie pismem z dnia 28 października 2010r. (akta adm., k. – 85) wniósł o modyfikację ww. wniosku. Już tylko proste porównanie obydwu wniosków pozwala stwierdzić, że zakres dokonanych modyfikacji jest znaczny. Wniosek uzupełniający zawiera bardzo konkretne parametry w postaci określenia kubatur różnego rodzaju kontenerów i zbiorników, czego nie precyzowano w pierwszym wniosku. Tymczasem decyzja Wójta Gminy S. z dnia 11 października 2010r. (akta adm., k. – 99) o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana na podstawie pierwotnego niezmodyfikowanego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 10 czerwca 2010r. Dostrzec trzeba, że wszystkie niezbędne uzgodnienia (na przykład postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 listopada 2010r., akta adm., k. - 131) zostały dokonane już po wniesieniu drugiego wniosku co do warunków zabudowy spornej inwestycji, a jedynie decyzja środowiskowa wydana została jeszcze przed wniesieniem wniosku z dnia 28 października 2010r. Wobec powyższego rolą organów była ocena czy to, że sporna decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o między innymi o decyzję środowiskową, która z kolei została podjęta w warunkach nieaktualnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa w postaci rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie sporną decyzję ustalającą warunki zabudowy oparto o aktualny wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 28 października 2010r., natomiast decyzję środowiskową w oparciu o pierwotny wniosek z dnia 10 czerwca 2010r. Dla dokonania jednak prawidłowej oceny i rozstrzygnięcia w kontekście przywołanej przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezbędne jest szczegółowe porównanie obydwu wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczących inwestycji w postaci biogazowi. Kluczowe jest zatem przeanalizowanie zakresu obydwu wniosków. To pozwoli na ustalenie czy warunki zawarte w decyzji środowiskowej mają takie samo zastosowanie do zmodyfikowanego wniosku strony. Organ w żaden sposób tego nie zweryfikował i nie zbadał tak istotnej kwestii, jak to czy w oparciu o nowy wniosek w decyzji środowiskowej w dalszym ciągu znalazłby się zapis o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie biogazowi. Reasumując, organ ponownie rozpoznając sprawę po przeanalizowaniu obydwu wniosków o ustalenie warunków zabudowy oceni czy wskazane naruszenie w postaci wydania decyzji środowiskowej w oparciu o pierwotny wniosek ma postać kwalifikowanego pogwałcenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy również to, że w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie będzie możliwe powiązanie jej z wnioskiem złożonym 28 października 2010 r., dlatego też tak istotne w prowadzonym postępowaniu jest wyjaśnienie kwestii, czy wnioski w oparciu, o które w tym samym postępowaniu wydana została decyzja środowiskowa i decyzja o warunkach zabudowy różniły się na tyle, że wydanie drugiej z tych decyzji mogłoby być obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 w sentencji. Koszty zasądzono w pkt 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu nadpłaconego wpisu sądowego w kwocie 200 zł orzeczono w pkt 3 na podstawie art. 225 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt 4 na podstawie art. 152 p.p.s.a.