I SA/Gl 379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm. ) – dalej określany zamiennie skrótem "kpa" – po ponownym rozpatrzeniu sprawy B.D. w sprawie umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne za okres listopad 2011 r. – październik 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że zobowiązana wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. złożonym w Inspektoracie w Ż. wystąpiła o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia powstałych w związku z prowadzoną działalnością. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej wysokości 9.962,48 zł. Zdaniem organu wydającego decyzję: 1. nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585); 2. nie wykazano – stosownie do art. 28 ust. 3 a w/w ustawy, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności, w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Wnioskodawczyni, w dniu 10 stycznia 2014 r. wystąpiła do Prezesa ZUS – u o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2014 r. poinformowano wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, a pismem z dnia 7 lutego 2014 r. o przysługującym prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego na podstawie art. 10 § 1 kpa oraz, że na podstawie art. 9 ustawy, przysługuje stronie prawo do uzyskania wszelkich informacji dotyczących faktycznych i prawnych okoliczności związanych z rozpatrzeniem wniosku. W/w pismo pozostało bez odpowiedzi, strona nie skorzystała też z prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Rozpoznając sprawę ponownie, Dyrektor Oddziału ZUS – u, działając z upoważnienia Prezesa ZUS – u, podniósł, że w myśl art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, które zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 -6 ustawy lub zgodnie z art. 28 ust. 3 a ustawy pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes dłużnika. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 a ustawy zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz.1365). Organ ustalił, że dłużniczka: - z dniem 29 listopada 2013 r. wyrejestrowała działalność gospodarczą; - prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem; - jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku; - jedynym dochodem gospodarstwa domowego są alimenty uzyskiwane na syna w kwocie 450,00 zł. miesięcznie; - posiada samochód Fiat Palio z 2001 r.; Organ stwierdził ponadto, że: - stałe miesięczne wydatki gospodarstwa domowego dłużniczki wynoszą 600,00 zł.; - nie posiada informacji o korzystaniu przez dłużniczkę z pomocy MOPS – u; - nie posiada informacji o posiadanych przez dłużniczkę nieruchomościach; - postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. jest nieskuteczne. Uznano, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek art. 28 ust. 3 uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ww. ustawy, ponieważ zgodnie z pkt 3 nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej. Nie wystąpiła przesłanka z pkt 5, ponieważ naczelnik urzędu skarbowego ani komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie wystąpiła też przesłanka z pkt 6, ponieważ nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 i 4a także nie wystąpiły. W ocenie organu dłużniczka nie wykazała też, ze względu na stan majątkowy oraz sytuację zdrowotną spłata należności w dłuższym okresie czasu wiązałyby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Podsumowując stwierdzono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją ww. przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądania strony. Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części należnych mu zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji mogą zatem uzasadniać jedynie wyjątkowe okoliczności, a zatem na które płatnik nie miał wpływu lub które były niezależne od sposobu jego postępowania, jak np.: znaczne obniżenie zdolności płatniczej płatnika, spowodowane klęską żywiołową lub wypadkiem losowym, podważające w sposób istotny warunki egzystencji płatnika i jego rodziny, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu. Końcowo, organ podkreślił, że o istnieniu ważnego interesu dłużnika oraz całkowitej nieściągalności decydują zobiektywizowane kryteria wymienione w art. 28 ust. 3a i rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6 ustawy na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu, bądź nie należności. Ważnego interesu dłużnika i całkowitej nieściągalności należności nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem płatnika o potrzebie umorzenia zadłużenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zobowiązana nie zgadzając się z uzasadnieniem decyzji zaakcentowała, że jedynym dochodem gospodarstwa domowego jest kwota 450,00 zł., którą otrzymuje syn tytułem alimentów. Zaznaczyła ponadto, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jest zarejestrowana w PUP w Ż. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wskazała także, że jej sytuacja finansowa związana jest z poprzednim zatrudnieniem w A, który nie wypłacał wynagrodzenia. Zaakcentowała końcowo, że nie posiada żadnego majątku a alimenty syna nie wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb, co zmusza ją do robienia zakupów na "zeszyt". Skarżąca wniosła o pozytywne rozpoznanie skargi i umorzenie jej zobowiązań wobec ZUS – u. Dyrektor Oddziału ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w objętej skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału ZUS – u w C. (działającego z upoważnienia Prezesa ZUS – u) w sprawie odmowy umorzenia skarżącej należności w łącznej kwocie 9.962,48 zł. Przyjdzie zgodzić się z organem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Podkreślenia przy tym wymaga, że uznaniowy charakter tzw. decyzji ulgowych nie przesądza o uznaniowości w przedmiocie oceny istnienia/bądź nie istnienia przesłanek stanowiących podstawę orzekania. W tym bowiem zakresie organ winien kierować się kryteriami obiektywnymi, a oceny dokonać w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że organ nadużył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał wadliwe rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie sposób podzielić poglądu organu, że w odniesieniu do skarżącej nie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej ich ściągalności. Jak wynika z kolei z § 3 pkt 1 w/w rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na swój stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W odniesieniu do wskazanej powyżej przesłanki organ skonstatował, że "nie udokumentowała Pani również, że w Pani przypadku wystąpiły przesłanki wymienione w w/w rozporządzeniu" – strona 3 uzasadnienia decyzji. Taka konkluzja pozostaje w ocenie Sądu w opozycji do zgromadzonego materiału dowodowego, który zresztą organ wymienia na stronie drugiej uzasadnienia. Z materiału tego wynika, że skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z uczącym się synem. Jedynym dochodem tego gospodarstwa są alimenty w kwocie 450,00 zł. miesięcznie. Stałe miesięczne wydatki gospodarstwa wynoszą 600,00 zł. Prowadzona przez Dyrektora Oddziału ZUS – u w B. egzekucja okazała się bezskuteczna. W uzasadnieniu stwierdza się ponadto, że oddział nie posiada informacji o korzystaniu przez skarżącą z pomocy MOPS – u i o byciu właścicielem nieruchomości. Na marginesie należałoby wskazać, że stwierdzenie o bezskuteczności egzekucji nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Zważywszy na to, że organem egzekucyjnym w tym zakresie jest Dyrektor Oddziału ZUS – u w B. informacja taka winna się znaleźć w aktach, gdyż jej treść mogłaby przesądzić o istnieniu/lub nieistnieniu przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. tj. rozstrzygnąć, czy w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Twierdzenie organu, że przesłanka ta nie została spełniona należy – w ocenie Sądu – uznać za gołosłowne. Gdyby wziąć bowiem pod uwagę, że jedynym dochodem gospodarstwa domowego są alimenty otrzymywane na syna (świadczenie zwolnione z egzekucji) to zupełny brak dochodów w dacie rozpoznawania wniosku wskazywałby raczej na istnienie tej przesłanki. W reasumpcji powyższych wskazań uzasadnionym jest wniosek, że organ w sposób dowolny i mechaniczny dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Właściwie można zaryzykować twierdzenie, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy, wynikającego z materiału dowodowego. Takie działanie organu nie mogło zostać zaakceptowane przez Sąd. Jak już wskazano, jako uzasadnienie decyzji odmownej organ wskazał brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz niespełnienie przesłanek uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. Należy wskazać, że podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy i na ubezpieczenie zdrowotne. Z uwagi na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej, Sąd w niniejszej postępowaniu nie ma możliwości poddania kontroli ustaleń organu w tym zakresie. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki całkowitej nieściągalności nie został przez organ należycie przedstawiony i wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za chybione uznał Sąd natomiast wywody organu dotyczące braku istnienia przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia. W konsekwencji zaskarżona decyzja i rozstrzygnięcie ją poprzedzające narusza przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: k.p.a. przez brak jasnego, logicznego i wyczerpującego uzasadnienia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 931/2008, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Chociaż, co do zasady, należy zgodzić się z organem, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak, zdaniem Sądu, nie może być ona instytucją martwą. Ponadto należy zauważyć, że dokumenty, w oparciu o które organ dokonał ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, powinny znajdować się w aktach sprawy, ponieważ na podstawie akt sprawy organ wydaje rozstrzygnięcie. Również kontrola sądowa wydanych orzeczeń administracyjnych dokonywana jest w oparciu o akta sprawy. Natomiast w aktach rozpoznawanej sprawy brak wszystkich dokumentów wyszczególnionych w decyzji, jako podstawy dokonywanych ustaleń (o czym była mowa wyżej). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny, w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a następnie dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w cyt. rozporządzeniu oraz wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.