II SA/Kr 1382/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi "B" Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "B" Sp. z o. o. Spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z [...].12.2013 r., Nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zwanej dalej w skrócie P.b.) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej w skrócie k.p.a.), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalacja reklamy na istniejącej, zalegalizowanej konstrukcji z zachowaniem rozmiarów jej ekspozycji wraz z oświetleniem w oparciu o istniejącą instalację elektryczną, na budynku na działce nr [...] obr. [...] przy [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że zgłaszający nie przedstawił między innymi wyjaśnień dotyczących legalności konstrukcji na której planowana jest instalacja reklamy, nie przedstawiono szkiców ani rysunków urządzenia reklamowego, sposobu jego wykonania, a ponadto brak było ostatecznego pozwolenia konserwatorskiego, ze względu na lokalizację zgłaszanych robót na terenie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "B[...]" Sp. z o.o. Sp. komandytowa, reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K. K.. Strona odwołująca się zarzuciła, że orzeczono o sprzeciwie w stosunku do robót, które nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Wskazano ponadto, że przywołana w decyzji podstawa prawna nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu. Zarzucono również, że sprzeciw wniesiono po upływie 30 dniowego terminu do jego wniesienia, a ponadto naruszono art. 391 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez pominięcie doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej pomimo złożenia stosownego wniosku. Wojewoda M. decyzją z dnia [...].07.2014r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409), umorzył postępowanie odwoławcze. Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy ustalił, że na budynku została nielegalnie zainstalowana konstrukcja wraz z zamontowanym do niej banerem oraz oświetleniem. Jak wynika z materiału dowodowego, w tym pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].06.2014 r., reklama objęta zgłoszeniem, pomimo wniesienia w terminie sprzeciwu, została już wykonana. Również w odniesieniu do innych zgłoszeń tej reklamy na tym budynku, organy administracji architektoniczno-budowlanej wniosły skuteczny sprzeciw (między innymi decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].06.2013 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z [...].11.2013 r. znak: [...]). W ocenie Wojewody M., wobec potwierdzonego faktu wykonania inwestycji objętej zgłoszeniem, pomimo wniesienia w terminie sprzeciwu przez organ I instancji, bezprzedmiotowa jest jego ocena, pod kątem możliwości jej wykonania w oparciu o zgłoszenie. Zgłoszenie robót budowlanych może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, co wynika zart. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Wskazano, że w przypadku prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, w przypadku zrealizowania zgłaszanych robót prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego, skutkiem czego w obrocie prawnym pozostaje decyzja o sprzeciwie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że legalnością wykonanej reklamy tj. konstrukcji zakotwionej do budynku przy [...]l, zainstalowanego na niej banera i oświetlenia reklamy, zajmuje się obecnie organ nadzoru budowlanego i on rozstrzygnie o możliwości ich dalszego istnienia. W odniesieniu do zarzutu o nieprawidłowym doręczeniu decyzji tj. nie doręczeniu jej zgodnie z żądaniem zgłaszającego tj. w formie elektronicznej, Wojewoda M. stwierdził, że wątpliwości budzi sam sposób wniesienia żądania w tym zakresie. Zawarto go bowiem nie w treści zgłoszenia, ale w treści pisma, na nieoznakowanej stronie, zatytułowanego oświadczenie inwestora do zgłoszenia z dnia [...].12.2013 r. - [...]l, K., które jest dokumentem nieobowiązkowym i wiąże się z obecnym zgłoszeniem jedynie tytułem i datą zgłoszenia, do którego się odnosi, nie wnosząc nic nowego do zgłoszenia. Analogiczne pisma zostały złożone do innych zgłoszeń tej reklamy na [...]. Oceniając skutki, w ocenie skarżącego, wadliwego sposobu doręczenia przez organ I instancji decyzji, należy stwierdzić, że został dochowany termin do wniesienia odwołania. Jeżeli przyjąć, że intencją zgłaszającego było otrzymywanie korespondencji drogą elektroniczną, nie poniósł on szkody z tego tytułu. Uznać bowiem należy, że organ I instancji w sposób skuteczny doręczył decyzję o sprzeciwie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "B[...]"Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. K. K.. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności- naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 i 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i wniesienie sprzeciwu z powodu rzekomego wykonania inwestycji, w sytuacji w której nie jest to ustawowa przesłanka do wniesienia sprzeciwu, a skarżąca nie podjęła robót objętych zgłoszeniem, - naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie w stosunku do robót, które nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, - naruszenie przepisu art. 391 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe uznanie, że pominięcie przez organ doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie miało wpływu na wynik sprawy, - naruszenie przepisu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z powodu rzekomej realizacji inwestycji, w sytuacji w której nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania, a wniesione przez skarżącą odwołanie powinno być przez organ poddane merytorycznej ocenie, - przepisów postępowania tj. przepisu art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót. Powołując się na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże nie z przyczyn podniesionych w skardze, ale z powodów które leżały poza wywodami skargi. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Artykuł 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania wobec powyższego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 k.p.a. Zgodnie z niniejszym przepisem bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem I instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazać również należy, że wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 (OSNA 1985, nr 1, poz. 21). Natomiast wystąpienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 521). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 485/08, Lex 489199, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 195/08, Lex nr 489197, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Po 655/07, Lex 351281). Gdy więc nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r. II OSK 2042/06, lex nr 394025. Przepis art. 105 k.p.a. określa przypadki umorzenia postępowania. Paragraf pierwszy tego przepisu dotyczący umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania wiąże się z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W świetle art. 30 ustawy - Prawo budowlane, który reguluje zgłoszenie robót budowlanych, organ administracji publicznej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. Sprzeciw natomiast zgłasza w przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 w terminie 30 dni od zgłoszenia albo od doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych. Analogia do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych nie jest uzasadniona. W sprawie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej posiada kompetencje zarówno do wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych (pozwolenie na budowę), jak i sprzeciwiającej się ich rozpoczęciu (odmowa wydania pozwolenia na budowę) i konstytutywnym elementem faktycznym tej kompetencji jest fakt, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Inaczej jest natomiast w przypadku zgłoszenia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno - budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. Dlatego też rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia tak samo jak ich ukończenie na etapie postępowania odwoławczego. Oczywiście wskazać należy za wyżej powołanym wyrokiem NSA, iż prezentowane stanowisko nie oznacza, że w ten sposób nastąpi zalegalizowanie rozpoczętych z naruszeniem art. 30 ust. 5 prawa budowlanego robót budowlanych. W sytuacji bowiem stwierdzenia przez organ architektoniczno – budowlany, iż zgłoszone mu roboty budowlane zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia winien on powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego, który oceni czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wobec faktu, że instalacja objęta zgłoszeniem została, pomimo wniesienia w terminie przez organ I instancji sprzeciwu, nie ma przedmiotu postępowania i z tego względu postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podana przez organ przyczyna nie stanowi o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadnia podjętej decyzji. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że inwestor wykonał roboty objęte zgłoszeniem przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) lub pomimo wniesienia sprzeciwu nie stanowi to o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego lecz całego postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia. W takiej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że roboty objęte zgłoszeniem zostały już wykonane musiałoby prowadzić do uchylenia decyzji w przedmiocie sprzeciwu i umorzenia całego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Dałoby to dalej podstawę organom nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w celu doprowadzenia zrealizowanej inwestycji (lub w trakcie realizacji) do stanu zgodnego z prawem. Umorzenie zaś postępowania odwoławczego skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym sprzeciwu, którego zasadność wniesienia nie została oceniona przez organ odwoławczy pomimo prawidłowego ( pod względem formalnym) wniesienia odwołania przez stronę. Podsumowując, wykonanie robót objętych zgłoszeniem mogłoby - co najwyżej - uzasadniać bezprzedmiotowość całego postępowania administracyjnego, a to z kolei, na etapie postępowania odwoławczego musiałoby prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uznać zatem należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 k.p.a, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie za przedwczesne należało uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skarżącej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 200 ww. ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku .