I OSK 66/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 488/14 o odrzuceniu skargi A. K. na pismo P. Spółki z o.o. Oddziału P. w G. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 488/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. K. na pismo P. Spółki z o.o. Oddziału P. w G. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz.1447 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj.: Dz. U. z 2007 r. nr 168, poz.1186 ze zm.) Sąd wskazał, że z regulacji tych wynika, że pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, technicznego, kadrowego i finansowego oddział nie posiada odrębnej podmiotowości (zdolności) prawnej, albowiem żaden z przepisów powołanych wyżej ustaw takiej osobowości mu nie przyznaje. Podstawą aktywności oddziału jest zawsze osobowość (zdolność) prawna przedsiębiorcy, w tym wypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W ocenie Sądu, oddział spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może on być uznany za podmiot reprezentujący inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Przepisy prawa nie przewidują kompetencji oddziału do reprezentowania osoby prawnej, jaką jest spółka. Za podmiot reprezentujący spółkę może bowiem zostać uznany, zgodnie z art. 201 Kodeksu spółek handlowych jedynie zarząd tej spółki. Sąd podkreślił także, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowiący, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, rozróżnia pojęcie osób i jednostek organizacyjnych. Zatem przyjąć należy, że wymienione przez ustawodawcę pojęcia są rozłączne. Pojęcie osób obejmuje osoby fizyczne i osoby prawne. Jednostkami organizacyjnymi są natomiast podmioty nie posiadające osobowości prawnej. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością posiada status osoby prawnej, a jej oddział jest częścią osoby prawnej. Nie stanowi on zatem jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd uznał, że skierowanie skargi w przedmiocie informacji publicznej przeciwko Oddziałowi P. Spółki P. Spółce z o.o. w G. było niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej oddziału, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. K.. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 25 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014r. poz. 782) poprzez błędne przyjęcie, że Oddział P. Spółki P. nie posiada zdolności sądowej, - naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - poprzez jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Spółka z o.o. Oddział P. w G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia w związku z czym podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest skarżący oraz organ (strona przeciwna). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." nie zawiera definicji organu. W art. 32 stanowi natomiast, że jest to podmiot, którego działanie lub bezczynność czy przewlekłość postępowania jest przedmiotem skargi. Z uwagi na brak w przepisach p.p.s.a. definicji organu zakres podmiotowy strony przeciwnej wyznacza się przez odesłanie do kryterium przedmiotowego, to jest do wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Należy przy tym pamiętać, że administrację publiczną wykonują nie tylko organy administracji sensu stricto, lecz także organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Istotnym przymiotem jednostki zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zdolność sądowa, którą art. 25 § 1 p.p.s.a. definiuje jako "zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona". Podmioty, którym przysługuje zdolność sądowa w sprawie sądowoadministracyjnej, wymienia art. 25 p.p.s.a. Zawarty tam katalog - jak wskazuje się w doktrynie - nie może być jednak traktowany jako pełny. Oczywistym bowiem jest, że organy administracji publicznej sensu stricto i podmioty, którym zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, które nie są osobami fizycznymi, prawnymi, czy jednostkami organizacyjnymi albo organizacjami społecznymi, wymienionymi w art. 25 p.p.s.a., muszą być również wyposażone w zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż ich udział w każdym takim postępowaniu jest obligatoryjny. Skoro w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest nie tylko skarżący, ale także organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest przedmiotem skargi, a strona, której udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest konieczny, nie może być pozbawiona zdolności sądowej, to zdolność sądową określonego podmiotu w przedmiotowym postępowaniu należy wywodzić nie tylko z art. 25 p.p.s.a. ale także art. 32 tej ustawy, a ponadto z przepisów szczególnych, które pozwalają na daną jednostkę nałożyć obowiązki, przyznać uprawnienia, skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienia lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Do takich przepisów szczególnych należy zaliczyć między innymi ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Oznacza to w konsekwencji, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiotowych sprawach. To z kolei pozwala na wyprowadzenie zdolności sądowej omawianego podmiotu, nawet gdy na przykład stanowi on jedynie część określonej spółki, powołaną przez taką spółkę do świadczenia na danym terenie usług, które z mocy prawa objęte są obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki kapitałowej (z ograniczoną odpowiedzialnością albo akcyjnej). Może być on bowiem organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a zatem organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań publicznych, co tym samym uzasadnia przyznanie mu w omawianej kategorii spraw przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13 oraz z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13). Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 209 p.p.s.a.