I OSK 136/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Ke 38/14 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/ 38/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi M. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach w przedmiocie wydania zaświadczenia zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach do rozpoznania wniosku M. M. z dnia 8 czerwca 2014 r. w przedmiocie okresów służby czynnej w organach MO/Policji, za które nabył prawo do podwyższenia emerytury policyjnej – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia 14 lipca 2014 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach w przedmiocie "właściwego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zaświadczenia", zainicjowanego jego wnioskiem z 9 czerwca 2014 r. Skarżący wskazał, że pomimo odległego terminu wniesionego żądania i podjęcia działań w tej sprawie, organ pozostawił jego wniosek bez rozpoznania i zaprzestał jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia jego sprawy poprzez wydanie zaświadczenia, względnie wymagalnego orzeczenia o odmowie wydania zaświadczenia. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach do niezwłocznego zakończenia jego sprawy w trybie określonym przepisami k.p.a., poprzez wydanie zaświadczenia, względnie orzeczenia odmownego. Na bezczynność organu skarżący wniósł zażalenie do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, który postanowieniem z [...] lipca 2014 r. orzekł o niedopuszczalności zażalenia podnosząc, że do spraw o wydanie zaświadczenia nie ma zastosowania art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Starachowicach wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 9 czerwca 2014 r. pismem z 12 czerwca 2014 r. zwrócił się do M. M. o doprecyzowanie jego żądania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to pismo, a w dniu 17 czerwca 2014 r. złożył do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach zażalenie na bezczynność organu. Świętokrzyski Komendant na mocy postanowienia nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi organ podniósł, że wbrew temu co twierdzi skarżący, złożenie w tej sprawie zażalenia nie wyczerpuje drogi dwuinstancyjności. Zdaniem organu z treści art. 217 i 218 k.p.a. można wysnuć pogląd, że zaświadczenie przybiera postać specyficznego dokumentu czynności materialno-technicznej organu, stanowiącej potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie organu art. 37 k.p.a. odnosi się jedynie do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganą w drodze decyzji. Organ stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., a jedynie wniosek o usunięcie naruszeń prawa, który w niniejszej sprawie nie został przez skarżącego złożony. W piśmie procesowym z 16 września 2014 r. skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 p.p.s.a. w maksymalnej prawem przewidzianej wysokości oraz przyznanie kosztów postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo organ wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, a także podniósł, iż podjął działania w celu wyegzekwowania leżącego po stronie skarżącego określonego działania. W ocenie organu to skarżący pozostawał w bezczynności, a jego postawa polegała na wymuszeniu na organie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie uzupełnił braków formalnych i nie zastosował się do nałożonego na niego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do złożonego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Zdaniem organu, skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 p.p.s.a., gdyż na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., jakie M. M. wniósł do Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego złożone. Sąd wskazał, iż analiza orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że brak jest jednolitego stanowiska, który z ww. środków przysługuje w przypadku bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia. W postanowieniu z 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 465/08 (Lex nr 36085) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., zatem skargę na bezczynność winno poprzedzić wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w wyroku z 7 listopada 2005 r. w sprawie II SAB/Op 13/05, postanowieniu z 13 października 2009 r. w sprawie II SAB/Bd 36/09 (http//:orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyroku NSA z 11 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 128/10 sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że "W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającej na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII k.p.a., warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a nie poprzez złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego do organu pozostającego w bezczynności (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.)". W związku z powyższym Sąd, nie przesądzając o zasadności żadnego w przedstawionych wyżej poglądów, stanął na stanowisku, że, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji procesowych za ewentualny wybór niewłaściwego środka zaskarżenia. Wystarczy, że w jakiejkolwiek formie środki te – przewidziane i dopuszczalne ustawą – wyczerpał (por. także postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, Lex nr 578345). W niniejszej sprawie nastąpiło to przez wniesienie zażalenia na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Starachowicach. Odnosząc się do meritum sprawy Sąd wskazał, iż przedmiotem skargi jest zarzucana organowi bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, Lex nr 1079721: "Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi"). W literaturze zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany posiada zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18). Bezczynność w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia może polegać zarówno na niezałatwieniu wniosku w całości, albo w części, jak i na wydaniu zaświadczenia innej treści niż żądała strona. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli więc organ uważa, że wydanie zaświadczenia o treści wnioskowanej przez stronę nie jest możliwe, ma obowiązek wydać przewidziane w art. 219 k.p.a. postanowienie. Jeśli tego nie czyni, dopuszcza się bezczynności, którą strona może zwalczać przy pomocy skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 698/10, Lex nr 578345). W ocenie Sądu wskazana sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 8 czerwca 2014 r. był de facto żądaniem wydania dokumentu stanowiącego środek dowodowy w sprawie o podwyższenie emerytury, tj. zaświadczenia, o jakim mowa w § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zaświadczenie takie jest sporządzane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, a w przypadku zaświadczeń o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, także na podstawie innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach (§ 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3). Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek skarżącego, pismem z 12 czerwca 2014 r. organ wezwał go do sprecyzowania, za które lata służby oraz za udział w jakich akcjach wniósł o wydanie zaświadczenia mającego stanowić podstawę do podwyższenia emerytury, a w szczególności o podanie "dokładnych danych w zakresie opisu zdarzeń oraz daty i miejsca realizowanych czynności lub działań, które mogłyby mieć wpływ na podwyższenie emerytury", w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wedle stanowiska organu zawartego w piśmie procesowym z 7 października 2014 r., niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na skarżącego tym wezwaniem, skutkowało zastosowaniem rygoru pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania. Wydaje się zatem, że Komendant Powiatowy Policji w Starachowicach zastosował w tym przypadku art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wprawdzie organ nie poinformował M. M. o zastosowaniu rygoru przewidzianego zacytowanym przepisem, jednak bezspornym jest, że nie rozpatrzył w żaden sposób jego wniosku, a więc nie wydał zaświadczenia ani też postanowienia odmawiającego uwzględnienia złożonego przez niego żądania. Skoro jednak dokumenty, w oparciu o które organy Policji wydają zaświadczenia, na podstawie których ustalane są okresy służby zaliczane do wysługi emerytalnej, w tym także te podwyższające emeryturę funkcjonariusza (art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.... – Dz.U.2013.667) określone są w § 14 rozporządzenia, Sąd uznał, że nie było podstawy prawnej do skierowania do skarżącego zobowiązania o takiej treści, jak w piśmie z 12 czerwca 2014 r. Zgodnie bowiem z art. 217 § 3 kpa zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Wobec ustalenia, że wezwanie z 12 czerwca 2014 r. było pozbawione podstawy prawnej, Sąd stwierdził, że organ zobowiązany był do rozstrzygnięcia wniosku M. M. bądź poprzez wydanie zaświadczenia żądanej treści (art. 217 § 3 k.p.a.), bądź odmówić wydania takiego zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że Komendant Powiatowy Policji w Starachowicach ani nie rozstrzygnął wniosku skarżącego, ani też nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy wydania żądanego zaświadczenia. Tym samym pozostawał w zarzucanej mu bezczynności, której usunięcie wymagać będzie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 8 czerwca 2014 r. zgodnie z przepisami prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z akt sprawy, bezczynność organu była spowodowana błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Z tych też względów w pkt III wyroku Sąd orzekł o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji w Starachowicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 k.p.a. i 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżącemu przysługiwało w sprawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i błędne uznanie, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia; b) naruszenie art. 153 p.p.s.a w związku z art. 35 i 36 k.p.a. poprzez wskazanie niemożliwego do zrealizowania terminu do rozpoznania wniosku w przedmiocie wydania zaświadczenia. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, który nie jest zasadny. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska co do środka, który musi być uruchomiony przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Tym niemniej nie było wątpliwości, że środek taki jest wymagany. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 k.p.a., kodeks ten reguluje cztery różne postępowania, w których zastosowanie mają przepisy części ogólnej, w tym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Postępowanie to nie mieści się w zakresie pojęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ale w jego toku stosuje się odpowiednio przepisy części ogólnej k.p.a. Należy bowiem uznać, że racjonalny ustawodawca dla postępowań regulowanych kodeksem przyjął pewne pojęcia wspólne, które należy rozumieć jednolicie. Takim pojęciem jest niewątpliwie bezczynność organu, która może pojawić się w każdym rodzaju postępowania bez względu na jego charakter. Zażalenie na bezczynność organu w przypadku niewydania zaświadczenia jest najprostszym, a zarazem realizującym zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej przed drogą sądową, środkiem prawnym wymuszającym sprawność działania organu. Przyznanie osobie ubiegającej się o wydanie zaświadczenia możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu w sytuacji niewydania zaświadczenia ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki przed bezczynnością organu administracji publicznej. Realizowana jest przy tym, odpowiednio zasada szybkości postępowania oraz zasada dwuinstancyjności, od której wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odstępstwem. W każdym przypadku zakładać należy, że organem właściwym dla kontroli działania czy bezczynności organu administracji powinien być organ wyższego stopnia. Jedynie w sytuacji gdy nie ma takiego organu właściwe jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Prawidłowo więc skarżący skorzystał z przysługujących mu uprawnień określonych w k.p.a. Stanowisko takie dominuje już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z dnia 1 kwietnia 2015 r. w sprawie I OSK 2247/17, z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 128/10). Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu, to stwierdzić należy, że jest on całkiem chybiony. Sąd zobowiązując organ do rozpoznania przedmiotowego wniosku w określonym terminie w żaden sposób nie naruszył wskazanych przepisów. Przede wszystkim do zaświadczeń ma zastosowanie art. 217 § 3 k.p.a., który stanowi, że zaświadczenie wydaje się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis ten reguluje odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. i Sąd I instancji prawidłowo go zastosował określając siedmiodniowy termin rozpoznania wniosku. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek M. Machnickiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania, że takie niezbędne koszty zostały poniesione.