II SAB/Op 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza Otmuchowa w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność określona w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Otmuchowa na rzecz P.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, P. K. wystąpił do Gminy Otmuchów z prośbą o udzielenie informacji publicznej, czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi i adwokatami, a jeśli tak, to domagał się udostępnienia treści umów. Następnie, P. K. - reprezentowany przez adwokata - pismem z dnia 1 września 2014 r., nadanym na poczcie w tym samym dniu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Otmuchów w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej również ustawą. Domagał się stwierdzenia bezczynności Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r., zobowiązania Burmistrza do udzielenia informacji publicznej, a także zasądzenia kosztów postępowania. W przypadku zaś udzielenia przez organ, po wniesieniu skargi, żądanej informacji publicznej, wnosił o uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi, powołując się na art. 61 Konstytucji RP, wskazał na prawo uzyskania informacji o działalności organów władzy państwowej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wywodził, że prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji m.in. o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym. Natomiast ustawa służy realizacji komentowanego prawa, przy czym informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a więc także treść dokumentów - umów cywilnoprawnych, gdy dotyczą spraw publicznych (np. wydatków ze środków publicznych). Zgodnie z przepisami ustawy, udostępnienie informacji - co do zasady - następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Zatem, fakt nieudzielenia informacji objętej wnioskiem oraz brak innych przewidzianych prawem działań w załatwieniu wniosku, naruszają prawa skarżącego i jednocześnie świadczą o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi w całości, zwrot kosztów postępowania od skarżącego i przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 4 września 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący uzyskał żądaną informację z 3-dniowym opóźnieniem z uwagi na konieczność uzyskania zgody na ujawnienie danych osobowych od osób świadczących obsługę prawną gminy. Bezczynność nie miała więc charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że wnioski skarżącego dotyczące uznania bezczynności i umorzenia postępowania wzajemnie się wykluczają. Ponadto, na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bo nie upłynął jeszcze 14-dniowy termin na udzielenie informacji. Zdaniem organu, skarga musi być uzasadniona, dlatego należy wskazać, co jest powodem jej złożenia. Organ wyraził przypuszczenie, że skarżącemu mogło chodzić jedynie o uzyskanie kosztów zastępstwa procesowego. Końcowo, Burmistrz stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi należało wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Do odpowiedzi na skargę zostało dołączone pismo z dnia 4 września 2014 r. wraz z załącznikami, stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 r. W dniu 29 października 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego z wnioskiem o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącego, w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, ponieważ przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd organ udostępnił żądaną informację publiczną, choć uczynił to już po wniesieniu skargi. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowego i obciążenie skarżącego kosztami procesu, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie należało umorzyć. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje cyt. wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwana również "ustawą". Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została natomiast w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Opierając się o wskazane regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że dokonanie przez organ czynności żądanej przez skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy czynność ta została podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. umożliwia organowi dokonanie żądanej czynności, co do której postawiono mu zarzut bezczynności, także po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. Zgodnie z tym przepisem organ, którego bezczynność zaskarżono, może bowiem w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oznacza to, że do czasu rozpoznania skargi przez sąd może on uczynić zadość żądaniu skarżącego, co do którego pozostawał w bezczynności. Uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., będzie zachodziła m.in. wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (tak: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487). Ponieważ organ nie kwestionował, że żądane przez P. K. informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy, i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, Sąd zajął się kwestią, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 18 sierpnia 2014 r. Zauważyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie Burmistrz Otmuchowa, pismem z dnia 4 września 2014 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, co wyraźnie zostało stwierdzone w piśmie z dnia 23 października 2014 r. Żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2014 r., wobec tego czternastodniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy upłynął z dniem 1 września 2014 r. Z przedstawionych dat wynika, że przesłanie P. K. w dniu 4 września 2014 r. pisma będącego odpowiedzią na jego wniosek zostało dokonane z uchybieniem wymaganego terminu oraz po wniesieniu skargi do Sądu, co nastąpiło dnia 1 września 2014 r. Na ocenę w zakresie podjęcia czynności z uchybieniem ustawowego terminu nie ma natomiast wpływu to, że w dacie złożenia skargi nie upłynął jeszcze termin do jej dokonania. Zważywszy jednak, że w okolicznościach sprawy wnioskowana informacja została udzielona, choć już po wniesieniu skargi do Sądu, nie można uznać, że organ nadal pozostaje w bezczynności i dlatego przyjąć należało, że w niniejszej sprawie przestał istnieć przedmiot sprawy w postaci bezczynności organu. Skoro - jak wykazano - w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, to brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie. Biorąc więc pod uwagę, że niniejsze postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe, konieczne stało się jego umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy stan bezczynności trwa lub ustał, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności przez właściwy organ. Odnośnie sformułowanych w odpowiedzi na skargę zarzutów zmierzających do wykazania, że skarżący nie spełnił warunków formalnych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, wskazać przyjdzie na trafny pogląd prezentowany powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., I OZ 522/14, LEX nr 1492501). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Z kolei art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej - za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 - nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji. Powiedziane dotąd uzasadnia wniosek, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego podjęto natomiast na zasadzie art. 201 § 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, w tym przypadku od Burmistrza Otmuchowa, w razie umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej tym przepisem. W analizowanym stanie faktycznym, jak wynika z przedstawionym rozważań Sądu, doszło do przekroczenia przez organ terminu do udzielenia informacji publicznej, zatem organ pozostawał w bezczynności. Opóźnienie w udzieleniu informacji nie było jednak znaczne, bo trzydniowe, a ponadto organ wyjaśnił, że realizacja wniosku skarżącego wymagała dodatkowego czasu, związanego z koniecznością uzyskania zgody na ujawnienie danych osobowych od osób świadczących obsługę prawną gminy. W tej sytuacji Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w tym zakresie, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.