II SA/Ke 760/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014r. sprawy ze skargi U. N. na postanowienie Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez U. N. na postanowienie Starosty z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w [...] w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości W. w gminie W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność U. N. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że U. N. zwróciła się o zawieszenie postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z ww. działki do chwili wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w sprawie toczącej się z wniosku PSG Sp. z o.o. Oddział w [...] o odpłatne ustanowienie służebności przesyłu na działce nr [...]. Wskazanym wyżej postanowieniem organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Rozpatrując zażalenie od tego postanowienia Wojewoda stwierdził, że zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji tego przepisu było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Zatem pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania - nie są zaskarżalne. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienie przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten U. N. nie przysługuje. W związku z tym stosownie do art. 134 kpa, jest on zobligowany stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. W sprawie zaszedł bowiem przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie U. N. domagając się jego zmiany i zawieszenia postępowania lub uchylenia tego postanowienia, zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez kontynuowanie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym zawisła sprawa o niewątpliwym charakterze prejudycjalnym tj. sprawa o ustanowienie służebności przesyłu. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że stosownie do treści art. 7 kpa organ powinien dążyć do wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a w niniejszym przypadku organ ograniczył się tylko do analizy formalnej przeprowadzonego postępowania nie wnikając w ogóle w meritum sprawy. Podkreśliła, że wojewoda szeroko rozwodząc się nad dopuszczalnością zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia, traci z pola widzenia prawidłowość samego postępowania. Tymczasem postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu ma niewątpliwie prejudycjalny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego. Autorka skargi dodała, że organ nie może zasłaniać się nieprawidłowym zastosowaniem przez Starostę przepisów postępowania, ani brakiem legitymacji skarżącej, ale winien zbadać, czy zasadnym jest prowadzenie postępowania w sytuacji gdy strona nie posiada tytułu do nieruchomości i nie jest pewne czy takowy posiadać będzie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanego postanowienia. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności postanowienia Wojewody dotyczącego stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Dlatego też bezprzedmiotowy w tym postępowaniu jest podniesiony w skardze zarzut, że obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania z powodu przyczyny określonej w art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto kontrola Sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem wydawanych przez administrację publiczną aktów, dlatego Sąd nie może, tak jak domaga się tego skarżąca, zmienić zaskarżonego postanowienia i zawiesić postępowania administracyjnego. Istotą wątpliwości prawnej, jaka w sprawie wynikła i może być przedmiotem rozstrzygania jest kwestia, czy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Należy podkreślić, że pogląd, iż na takie postanowienie zażalenie przysługuje nie jest odosobniony. Został on bowiem wyrażony już w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 626/11 (LEX nr 1122846) oraz w piśmiennictwie, w komentarzach do art. 101 kodeksu postępowania administracyjnego dostępnych w Systemie Informacji Prawnej Lex/el. autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej –Filipowicz. Istnieje jednak także odmienny pogląd, zaprezentowany między innymi w postanowieniach WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12, WSA w Białymstoku - z 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 466/11 Lex 1122843 i z 21 lutego 2012 r. II SA/Bk 513/11 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1325/11 (dostępne w internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten drugi pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, sprowadza się do tezy, że od dnia 11 kwietnia 2011 r., czyli od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 101 § 3 kpa wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zażalenie w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W stanie prawnym sprzed nowelizacji przepis ten stanowił, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". O ile na gruncie zmienionej z dniem 11 kwietnia 2011 r. regulacji można było wywodzić, że zażalenie przysługiwało zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania jak i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, o tyle w nowym stanie prawnym interpretacja taka nie może być uznana za dopuszczalną. Dodanie w treści przepisu stwierdzenia: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" powoduje, że pierwszy człon tego przepisu w brzmieniu: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" - nie może być rozumiany tak jak dotychczas, tj. że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w kwestii zawieszenia postępowania, czyli również na jego podjęcie i odmowę zawieszenia postępowania. Taka wykładnia powodowałaby bowiem, że wprowadzona zmiana nie miałaby żadnego sensu i niczego by nie zmieniała, co kłóciłoby się z powszechnie przyjmowaną zasadą racjonalności ustawodawcy. Wolą racjonalnego ustawodawcy było, w ocenie Sądu, przyspieszenie postępowania administracyjnego, poprzez wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie tamują możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a więc postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i o odmowie jego zawieszenia. Za przedstawioną wykładnią przepisu art. 101 § 3 kpa przemawia również argument, że strona nie zostaje pozbawiona możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, czy też o jego podjęciu. Kwestie te można bowiem podnieść w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa), a kontrola sądu administracyjnego w razie wniesienia skargi obejmie w takiej sytuacji również wymienione, niezaskarżalne postanowienia, do czego upoważnia treść art. 135 p.p.s.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.