I SA/Gl 636/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi A w J. na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 13 czerwca 2013 r. nr 367/XXXV/13 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały co do w § 1 ust. 2; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała, w części w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Rady Miasta Żory na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 6 maja 2014 r. (data wpływu do organu), na uchwałę Rady Miasta Żory (dalej organ) z dnia 13 czerwca 2013 r. Nr 367/XXXV/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty w zakresie jej § 1 ust. 2, A w J., dalej skarżąca lub Spółdzielnia, wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to: – art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2013. 594 ze zm.) w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2013. 1399 ze zm.), dalej również ustawa, poprzez zdefiniowanie w niej pojęcia "gospodarstwo domowe", co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, – § 149, § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – dalej "ZTP" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), poprzez zdefiniowanie w niej pojęcia "gospodarstwo domowe" pomimo, iż legalna definicja tego pojęcia zawarta została w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. 2013. 966 ze zm.). Uzasadniając skargę Spółdzielnia przedstawiła stan faktyczny, w ramach którego wskazała, że organ podjął zaskarżoną uchwałę powołując się na art. 5k oraz 6j ust. 2 ustawy, przyjmując sposób obliczenia opłaty za wywóz śmieci jako należność uiszczaną w zależności od wielkości "gospodarstwa domowego". Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały "poprzez gospodarstwo domowe rozumie się wszystkie osoby prowadzące jedno gospodarstwo, utrzymujące się wspólnie i zamieszkujące razem w tym samym budynku jednorodzinnym w przypadku zabudowy wielorodzinnej w jednym lokalu mieszkalnym". W dniu 10 marca 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa tj. uchylenia § 1 ust. 2 uchwały, wskazując na normy ZTP, zaś w dniu [...] r. organ podjął uchwałę odmawiającą uchylenia wskazanego przepisu. Uchwała ta została doręczona Spółdzielni w dniu 7 kwietnia 2014 r. Wykazując legitymację do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca stwierdziła, że jest spółdzielnią mieszkaniową stanowiącą jeden z podmiotów zobowiązanych do składania gminie Ż. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do uiszczenia tej opłaty (jako "właściciel nieruchomości" na terenie Miasta Ż.), co wynika z art. 6h i 6m ustawy oraz z definicji "właściciela nieruchomości" zamieszczonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tak więc uchwała odnosi się bezpośrednio do ustawowych obowiązków ciążących na skarżącej i wpływa na ich wykonanie (obliczenie opłaty). Jednocześnie uchwała ta, poprzez niewłaściwe zredagowanie (zamieszczenie w niej definicji "gospodarstwa domowego"), narusza sferę prawną skarżącej, gdyż nie pozwala na jasne określenie, czym tak naprawdę jest gospodarstwo domowe, a więc utrudnia, o ile nie uniemożliwia, prawidłowe wyliczenie należnej opłaty. Jest również sprzeczne z definicją tego pojęcia zamieszczoną w innych aktach prawnych, co prowadzi do niepewności prawa. Następnie Spółdzielnia przytoczyła treść art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy podnosząc, że organ jako metodę ustalenia opłaty wybrał tę, która uzależniona jest od wielkości gospodarstwa domowego, w sposób nieuprawniony definiując to pojęcie w uchwale. Podkreśliła, że ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy upoważnił organ do uregulowania jedynie dwóch kwestii: wyboru metody oraz określenia stawki opłaty (kwoty). W związku z czym, zdaniem Spółdzielni, organ dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów. Z kolei po zacytowaniu § 149 ZTP skarżąca zauważyła, że prawodawca w przepisie tym zastrzegł, iż organom stanowiącym m. in. prawo miejscowe nie przysługuje ogólna kompetencja do tworzenia definicji w uchwalonych przez nie aktach, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie w ustawie. Z przepisu tego wynika nie tylko zakaz wprowadzania (tworzenia) definicji pojęć wyjaśnionych już w aktach prawnych rangi ustawowej, ale również doprecyzowania. W tej kwestii Spółdzielnia wskazała na dwa wyroki WSA w Poznaniu w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 236/12 i IV SA/Po 21/10 cytując fragment pierwszego z nich i stwierdzając, że uchwała została podjęta z naruszeniem powołanego wcześniej przepisu ZTP, gdyż przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy nie zawiera upoważnienia do zdefiniowania pojęcia "gospodarstwo domowe", a nadto pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skarżąca dodała, że do definicji tej odsyła m. in. ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. (art. 2 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Spółdzielnia podniosła dalej, że w skarżonej uchwale wprowadzono daleko idącą modyfikację wskazanej definicji ustawowej, dopuszczając się błędu logicznego, polegającego na tłumaczeniu "nieznanego przez nieznane", czy braku jasności użytych pojęć i trudności w ich interpretacji czy zrozumieniu. Skarżąca wskazała, że w skarżonej uchwale nie ujęto przesłanki "prawa do zamieszkiwania w lokalu" występującej w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem skarżącej przepisy § 143, § 118 i § 137 ZTP wprowadzają całkowity zakaz powtórnego regulowania w aktach niższego rzędu kwestii, które zostały unormowane na wyższym szczeblu. Podniosła, że nadawanie innego rozumienia ustawowym definicjom legalnym jest jednym z najpoważniejszych naruszeń ZTP (cytując wyroki sądów administracyjnych wraz z ich bliższym oznaczeniem). Stwierdziła, że naruszenie wymienionych wyżej przepisów ZTP prowadzi do istotnego naruszenia prawa, co oznacza, że uchwały takie dotknięte są sankcją nieważności. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, jest uprzednie wezwanie organu, który uchwałę podjął, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały w następstwie podjęcia uchwały naruszone. Skoro wezwanie ma dotyczyć usunięcia naruszenia interesu prawnego, niezbędnym elementem takiego wezwania winno być wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, a nie tylko wskazanie potencjalnych wad danej uchwały. Tymczasem, zdaniem organu, w poprzedzonym skargą wezwaniu, kwestia ta całkowicie została pominięta, a tym samym naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie zostało wykazane. W tej sytuacji przedmiotowe wezwanie ocenić należało jako wadliwe i nie wywołujące skutków prawnych. Okoliczność ta była powodem odmowy uwzględnienia omawianego wezwania. Ponieważ uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest niezbędną przesłanką do skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego, opisana wadliwość takiego wezwania, w ocenie organu, uzasadnia oddalenie skargi. Według organu błędny jest pogląd skarżącej, że zamieszczenie w uchwale definicji pojęcia "gospodarstwo domowe" było niedopuszczalne w sytuacji, gdy pojęcie to zostało już zdefiniowane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Organ wskazał, że definicja zawarta w tej ostatniej ustawie posługuje się pojęciem "dodatku mieszkaniowego", które jest pojęciem obcym dla dziedziny gospodarowania odpadami komunalnymi, a nadto pojęcie "gospodarstwo domowe" zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań oraz w ustawie o opłatach abonamentowych. Tym samym omawianą definicję zawartą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ocenić należy jako definicję stworzoną na potrzeby przepisów regulujących określoną dziedzinę życia społecznego i nie mającą w efekcie statusu przepisu mającego zastosowanie w całym prawodawstwie. Organ odwołał się do poglądów prezentowanych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W. w uchwale z dnia [...] r. i Kancelarii pełnomocnika skarżącej dopuszczających określenie w uchwale definicji spornego pojęcia. Stwierdził, że stworzenie w skarżonej uchwale definicji tego pojęcia było działaniem dopuszczalnym, a nawet niezbędnym, a przez to nie przekraczało delegacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy. Organ wyraził pogląd, że skoro radzie gminy przysługuje prawo do stworzenia definicji danego pojęcia, odrębnej od definicji tego pojęcia zawartego w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, to zasadnym było przyjęcie, że rada ma prawo do zredagowania treści definicji w sposób swobodny w tym znaczeniu, iż niezależny od treści wspomnianej definicji ustawowej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ podniósł, że definicja "gospodarstwa domowego" w ustawie o dodatkach mieszkaniowych jest skonstruowana identycznie jak w uchwale, gdyż zaczyna się od słów "przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo". Rozumienie użytych w uchwale pojęć będzie kwestią interpretacji na poziomie stosowania uchwały, zaś brak w uchwale zwrotu "prawo do zamieszkiwania w lokalu" pozostaje bez znaczenia wobec dopuszczalności sformułowania przez radę własnej definicji pojęcia "gospodarstwo domowe". Podsumowując organ zauważył, że omawiana uchwała stanowiła przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K., która co prawda zakwestionowała prawidłowość zapisów § 4 uchwały, to jednak nie dopatrzyła się wadliwości kwestionowanego obecnie przez skarżącą zapisu § 1 ust. 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przystępując do oceny legalności spornej uchwały w zaskarżonej jej części wskazać należy, że istotą tak określonej sprawy było stwierdzenie czy fakt zawarcia w tej uchwale definicji "gospodarstwa domowego" i jej treść narusza prawo w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności tego zapisu, oraz czy w toku czynności poprzedzających wniesienie skargi zachowane zostały wymogi niezbędne do jej złożenia. Odnosząc się do tej drugiej kwestii Sąd stwierdza, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być skuteczne. Skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 wymienionej ustawy jest więc wymogiem formalnym niezbędnym dla skorzystania z przewidzianego tam uprawnienia skargowego. W przepisie tym nie precyzuje się warunków takiego wezwania (jego elementów czy treści), czy okoliczności decydujących o skuteczności tej czynności. Należy jednak zauważyć, że z treści wskazanego przepisu nie wynika, by wezwanie do usunięcia naruszenia było tożsame ze skargą kierowaną do sądu administracyjnego, wynika zaś, że wymóg wykazania interesu prawnego naruszonego uchwałą odnosi do skargi, a nie wezwania do usunięcia naruszenia. To składający skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia podstawowym elementem takiej czynności jest zakwestionowanie zaskarżonego aktu, a więc brak zgody na treść uchwały, w części lub w całości, z podaniem przyczyn takiego stanowiska. Nie jest rzeczą organu uchwałodawczego badanie interesu prawnego wnoszącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy też rozstrzyganie tej kwestii w ewentualnej odpowiedzi na takie wezwanie. Organ ten nie ocenia interesu prawnego wnoszącego to wezwanie, gdyż ocena ta należy do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma umożliwić sądową kontrolę działalności organów administracyjnych" (tak uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10). Warto również zauważyć, że omawiane wezwanie, wobec braku jego uregulowania przepisami ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podanie (żądanie) w rozumieniu analogicznym do art. 63 k.p.a. z wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, w tym z treści art. 63 § 2 k.p.a. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno zawierać m. in. żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, uzupełnianych w trybie odpowiednim do art. 64 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie takich wymogów nie było, zaś pismo z dnia 12 marca 2014 r. zawierało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jego zakres i podstawę. Dlatego też twierdzenie organu, że niezbędnym elementem wezwania do usunięcia naruszenia winno być wykazanie przez wzywającego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, a nie tylko potencjalnych wad danej uchwały oraz, że brak tego elementu w przedmiotowym wezwaniu powoduje, że należy je ocenić jako wadliwe i nie wywołujące skutków prawnych, a przez to taka wadliwość wezwania w przedmiotowej sprawie uzasadnia żądanie oddalenia skargi, było nieuzasadnione. Sąd stwierdza ponadto, że skarżąca Spółdzielnia w skardze na przedmiotową uchwałę wykazała, że uchwała ta odnosi się bezpośrednio do ustawowych obowiązków ciążących na Spółdzielni jako jednym z podmiotów zobowiązanych do składania gminie Ż. deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do uiszczenia tej opłaty, skoro posiada zasoby mieszkaniowe na terenie Miasta Ż., zaś obowiązek ten wynika z treści art. 6h i 6m ustawy w związku z jej art. 2 ust. 1 pkt 4. Spółdzielnia wykazała także, że spełniła wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia przepisu uchylenia § 1 ust. 2 rzeczonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] r. Rada Miasta Ż. odmówiła uchylenia spornego przepisu. Przyczyny podjęcia tego rodzaju uchwały pozostają bez związku z niniejszą sprawą. Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii Sąd stwierdza, że skarżona uchwała podjęta została w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6k i 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przyjmując metodę ustalenia tej opłaty od gospodarstwa domowego (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz stanowiąc, że "Przez gospodarstwo domowe rozumie się wszystkie osoby prowadzące jedno gospodarstwo, utrzymujące się wspólnie i zamieszkujące razem w tym samym budynku jednorodzinnym przypadku zabudowy wielorodzinnej w jednym lokalu mieszkalnym" (§ 1 ust. 2 uchwały). Przepis ten już w warstwie językowej budzi wątpliwości, zaś jego składnia utrudnia zrozumienie. Wydaje się bowiem, że po słowach "budynku jednorodzinnym" powinien być znak lub wyraz poprzedzający dalsze słowa "przypadku zabudowy", np. przecinek i litera w, bądź przecinek i słowa "natomiast w" lub "zaś w". Już z tej przyczyny wskazany przepis poprzez brak jednoznaczności i precyzji narusza prawo, gdyż uniemożliwia jego prawidłowe zrozumienie przez każdego stosującego się do przepisów tej uchwały. W dalszej kolejności zauważyć należy, że przepis art. 6j ust. 2 ustawy stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, a więc takiej, na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zaś zgodnie z przepisem art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z treści tych przepisów nie wynika, by ustawodawca umocował radę gminy do definiowania pojęcia gospodarstwa domowego. Nie wynika to również z pozostałych przepisów ustawy, zaś ustawodawca odstąpił od definiowania tego pojęcia na jej użytek (art. 2 ust. 1 ustawy) mimo, że posłużył się tym pojęciem również w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji R.P. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. "Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji R.P. w związku z art. 94 Konstytucji R.P. wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w świetle art. 94 Konstytucji R.P. regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy" (tak wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11). Sąd orzekający podziela również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Go 51/14, że w art. 6j ust. 2 ustawy wprowadzono jedynie możliwość opłaty od "gospodarstwa domowego" nie definiując tego pojęcia ani nie cedując tej kompetencji na organy stanowiące gmin. Skoro rada gminy (miasta) nie została uprawniona do definiowania pojęć, którym posługuje się ustawodawca, to tym samym niedopuszczalne było również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż uczyni to ustawodawca. W tym miejscu należy zauważyć, że podobny pogląd wyraziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w uchwale z dnia [...] r. w sprawie przedmiotowej uchwały stwierdzając jej nieważność w części dotyczącej § 4 ze wskazaniem, że uchwała "nie może zawierać regulacji dotyczących definiowania pojęcia selektywnego zbierania odpadów czy też określenia wymogów, których spełnienie prowadzi do uznania zbiórki odpadów za selektywną", gdyż wykracza to "poza dyspozycję art. 6k oraz art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, stanowiąc niewątpliwie przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego". Fakt stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu przez organ nadzoru nie powoduje niemożności takiego żądania co do innego przepisu w uchwale zawartego na innej podstawie prawnej i z uwagi na inne przesłanki. Warto również wskazać, że definicja "gospodarstwa domowego" zawarta została w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. 2013. 966) zgodnie, z którym "Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby". Z treści tego przepisu nie wynika, by odnosił się on wyłącznie do tej ustawy, co ma miejsce w przypadku art. 2 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych definiującym pojęcie "gospodarstwa domowego", w rozumieniu ustawy, czy art. 2 pkt 2 ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. definiującym "gospodarstwo domowe" wyłącznie na użytek tej ustawy ("Ilekroć w ustawie jest mowa"). Natomiast do definicji gospodarstwa domowego z ustawy o dodatkach mieszkaniowych odsyła art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. 2014. 150). Należy także podnieść, że w warstwie semantycznej pojęcie gospodarstwo domowe odnosi się głównie do miejsca (domu), a nie osób. Definiowanie więc takiego gospodarstwa z uwagi na osoby je prowadzące nie znajduje uzasadnienia logicznego czy językowego. Zgodzić należy się z zarzutem, że sporny zapis uchwały tłumaczy nieznane przez nieznane stanowiąc, że gospodarstwo domowe to osoby prowadzące jedno gospodarstwo, posługuje się nieprecyzyjnym pojęciem "utrzymujące się wspólnie" i wbrew definicji w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie odnosi się do prawa do zamieszkania (w budynku czy lokalu). Oznacza to, że definicja gospodarstwa domowego przyjęta w skarżonej uchwale wprowadza daleko idącą modyfikację definicji przyjętej we wskazanej ustawie. Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" miały jedynie charakter wtórny czy uboczny, wobec stwierdzenia, że zaskarżony przepis uchwały stanowił przekroczenie delegacji ustawowej (poprzez zdefiniowanie pojecie użytego w uchwale) oraz wkroczenie w materię przynależną wyłącznie ustawodawcy (modyfikowanie definicji ustawowych). Z tych przyczyn twierdzenie organu, że definicja zawarta w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie stanowi określenia ustawowego, którego istnienie "eliminowałoby możliwość do tworzenia odrębnych definicji danego pojęcia w innych dziedzinach prawa" nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, skoro ustawodawca nie upoważnił organu gminy (miasta) do tworzenia jakiejkolwiek definicji spornego pojęcia na użytek zaskarżonej uchwały. Upoważnienia tego nie stanowi wskazany przez organ przepis art. 6 ust. 1 ustawy, który nie zawiera żadnej delegacji lecz reguluje inne kwestie, zaś zawarte w tym artykule w ust. 1a czy ust. 2 upoważnienia nie dotyczą definiowania pojęć, w tym spornego zwrotu. Delegacji takiej nie zawiera również przepis art. 6a ust. 1 ustawy dotyczący nieczystości ciekłych. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają twierdzenia organu co do domagania się przez skarżącą w pracy uchwałodawczej wyższych standardów niż wymaganych od ustawodawcy. Podobnie nie miało znaczenia wskazywanie na poglądy Kancelarii pełnomocnika Spółki co do możliwości definiowania w uchwale spornego pojęcia, ani też kwestia jego interpretacji na poziomie stosowania uchwały. Wobec stwierdzonej przez Sąd niedopuszczalności definiowania w kwestionowanej uchwale pojęcia "gospodarstwa domowego" niezasadne pozostaje odniesienie się do braków tego zwrotu w związku z definicją przyjętą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Należy przy tym podkreślić, że Sąd nie posiada kompetencji do oceny zasadności lub niezasadności przyznania lub nieprzyznania przez ustawodawcę w badanej sprawie, prawa (upoważnienia) do tworzenia i uchwalenia przez radę gminy czy miasta przepisu zawierającego definicję pojęć w omawianej ustawie czy uchwale użytych, skoro jest to przyznana konstytucją domena władzy ustawodawczej. Dlatego też wobec stwierdzenia, że kwestionowany przepis zawarty w uchwale będącej aktem prawa miejscowego naruszał interes prawny skarżącej Spółdzielni oraz w sposób istotny przepisy prawa, w tym art. 94 Konstytucji R.P. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 6j ust. 2 ustawy, Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2013. 490) orzekł jak w wyroku.