VII SA/Wa 1067/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi A H na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...])[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A H z dnia [...] lutego 2014 r. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) odmawiającą wydania nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że w dniu [...] marca 2004 r. na wniosek A H wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku. W dniu [...] maja 2004 r. organ powiatowy, podczas kontroli ustalił, że część rozbudowana leży w odległości 5,5 m od budynku sąsiedniego A H. W ścianie rozbudowanego budynku znajdują się luksfery. Inwestorzy przedstawili decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 1992 r. oraz z dnia [...] sierpnia 1993 r. udzielające pozwolenia na rozbudowę. Burmistrz m. [...]po stwierdzeniu, że rozbudowę realizowano niezgodnie z pozwoleniem na budowę, decyzją z dnia [...] września 1993 r. wstrzymał roboty i nakazał doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z projektem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. Burmistrz Miasta [...] nakazał pp. K doprowadzić rozbudowę do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] sierpnia 1993 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 1994 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 1994 r., decyzję z dnia [...] sierpnia 1993 r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. i umorzył postępowanie w części dotyczącej pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 1996 r. uchylił ww. decyzję, a wyrokiem z dnia 31 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV.S.A.1691/96) uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. W uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na nierozpatrzenie pisma J O i A H będącego odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 1993 r. rozbudowę prowadzono samowolnie, gdyż w chwili rozpoczęcia robót inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru nie mógł zatem orzekać wyłącznie o nakazaniu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnie z przepisami, a nie do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną, która nie stała się integralną częścią ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...]sierpnia 1999 r. Wojewoda [...]uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 1993 r. i umorzył postępowanie. Wyrokiem z dnia 19 września 2001 r., IV SA 1613/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę J O na w/w decyzję. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. organ powiatowy wstrzymał J i W K roboty budowlane przy rozbudowie opisanego budynku oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku oraz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie zażaleniowe. W dniu [...] grudnia 2013 r. A H ponownie wniosła o wydanie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. jest prawidłowa. Powołując się na akta sprawy podkreślił, że roboty budowlane rozpoczęto w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 31 sierpnia 1998 r. Kolejne decyzje usunął z obrotu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem z 31 sierpnia 1998 r. Podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie wyłącznie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed dniem 1 stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Podkreślił, że organ nadzoru budowlanego może stosować wskazany wyżej przepis wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane samowolnie, tj. gdy w dniu rozpoczęcia prac nie posiadał stosownej decyzji zezwalającej na rozpoczęcie prac, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji zgodnie z art. 103 ust. 2 cyt. ustawy postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 37 lub art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane. Organ powołał art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., podkreślając, iż orzeczenie rozbiórki może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia wymienionych w nim przesłanek: obiekt musi znajdować się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę bądź powodować zagrożenie dla osób i mienia lub niedopuszczalne pogarszać warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Jeżeli brak ww. przesłanek, a obiekt nie odpowiada przepisom szczególnym, stosuje się art. 40 cyt. ustawy z 1974 r., a jeżeli odpowiada stosuje się art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ powiatowy dokonał zatem prawidłowej oceny materiału dowodowego. W aktach znajduje się opinia techniczna arch. Z K, z której wynika, że "Rozbudowa wykonana była w r. 1993, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, sztuką budowlaną, nie zagraża przebywaniu ludzi. Okna części nadbudowanej znajdują się w odległości 5, 30 m od granicy działki". Dodał, że organ powiatowy zobowiązany był również zbadać zgodność posadowienia obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W aktach znajduje się pismo Urzędu Miasta [...] z [...] sierpnia 2006 r. wskazujące, iż ww. rozbudowa była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania m. [...] (uchwała nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1989 r.) oraz planem zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. ustalił, iż inwestycja jest również zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] nr [...]z dnia [...] maja 2003 r. Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] , poz. [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż z zawiadomienia z dnia [...] marca 2004 r. wynika, iż postępowanie wszczęto na wniosek A H w sprawie rozbudowy ww. budynku mieszkalnego, a nie jego stanu technicznego. Skargę na powyższą decyzję złożyła A H podnosząc, że samowola budowlana ówczesnych właścicieli pp. K (obecni właściciele to J, G i G K) nie zachowuje minimalnej odległości z jej budynkiem na działce nr ew. [...]. Samowola rozpoczęta została w 1992 r. i nie zakończona przed 1995 r. Pomiary między budynkami wykazują odległość 5,5 m., a w rzeczywistości jest 5,2 m. Zgodnie z przepisami przed 1995 r. odległość powinna wynosić co najmniej 8 m. Ściana budynku skarżącej ma otwory okienne, a w ścianie samowoli budowlanej oprócz otworów z luksferami znajdują się również trzy otwory okienne z szybami. Doszło zatem do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wysokość budynku jest większa od odległości między budynkami, co powoduje zacienienie i brak nasłonecznienia nawet w minimalnym stopniu, czyli mniej niż 3 godziny w dniach równonocny tj. 21 marca i 21 września. (§ 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki)) Ponadto, rozbudowa z nadbudową została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami bezpieczeństwa pożarowego. Budynek skarżącej jest konstrukcji drewnianej, co stanowi potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia z powodu zagrożenia o rozprzestrzenianiu się ognia. (§ 14 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.) minimalna odległość budynku mieszkalnego o ścianach z materiałów palnych i dachu o pokryciu z materiałów palnych od innych nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego budynków o ścianach z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu niepalnym, winna wynosić 10 m.). Skarżąca wskazała, że złożona opinia techniczna jest nieprawdziwa, bo wydana z rażącym zaniechaniem obowiązków wynikających z posiadanych uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że postępowanie toczyło się na wniosek skarżącej oraz że żadne inne postępowanie legalizacyjne w stosunku do ww. obiektu nie toczyło się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad postępowania stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że z uwagi na to, iż rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce przed 1995 r., to na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest to, że rozbudowa budynku mieszkalnego prowadzona była w ramach samowoli budowlanej, gdyż w chwili rozpoczęcia robót inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższa kwestia została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 1691/96. Następnie należało zważyć, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Przyjmuje się, że orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. może nastąpić wyłącznie w razie spełnienia wymienionych w nim przesłanek, natomiast jeżeli organ nie stwierdzi zaistnienia ww. przesłanek, a obiekt nie odpowiada przepisom szczególnym, zastosowanie powinien znaleźć art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei w sytuacji, gdy obiekt odpowiada przepisom szczególnym, wówczas należy zastosować art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego wydaje się inwestorowi pozwolenie na użytkowanie. Należy podkreślić, że w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym prowadzone w tej sprawie postępowanie legalizacyjne nie mogło się zakończyć wydaniem, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego, decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Co istotne, same organy przeprowadziły prawidłowy wywód prawny co do sposobów zakończenia postępowania legalizacyjnego, jednak się do niego nie zastosowały. Następnie należy wskazać, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził czynności mających na celu ustalenie ewentualnego istnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przede wszystkim nie przeprowadził oględzin na gruncie w celu sprawdzenia aktualnego stanu budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji przeprowadzono w dniu [...] lutego 2014 r. oględziny, a z protokołu wynika jedynie, że istniejący od lat 80-tych XX wieku parterowy budynek (łącznik) według oświadczenia p. K posiadał okna na parterze i w piwnicy. Rozbudowany budynek (od frontu) z poddaszem użytkowym został wykonany w 1992 r. przez J i W K. W protokole stwierdzono, że stan faktyczny nie zmienił się od czasu budowy, czyli od 1992 r., a parter został wykonany wg projektu. Organ drugiej instancji nie odniósł się do okoliczności podnoszonych przez A H w odwołaniu, że w ścianie zewnętrznej budynku pp. K oprócz otworów z luksferami znajdują się trzy otwory okienne, a więc nie została zachowana minimalna odległość pomiędzy budynkami. Organ odwoławczy nie dokonał również ustaleń, czy samowolnie wzniesiony budynek, który według twierdzeń skarżącej ma 2,5 kondygnacje, odpowiada warunkom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] maja 2003 r. Według planu maksymalna wysokość zabudowy obowiązująca dla budynków mieszkalnych to 2 kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe oraz na 11 m. Organ drugiej instancji jedynie ogólnikowo stwierdził, że wysokość budynku nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie ponadto ustalono minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 40 %, ale organ drugiej instancji nie sprawdził, czy wymóg ten został zachowany. W konsekwencji organ dokonał sprawdzenia zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jedynie pod względem funkcyjnym. Konkludując, organy obu instancji nie sprawdziły, czy zostały spełnione przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że w przypadku niestwierdzenia zaistnienia tych przesłanek organy winny wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o art. 40, bądź to art. 42 Prawa budowlanego z art. 1974 r. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu. Wobec naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku.