II SA/Sz 261/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2014 sprawy ze skargi Z. S. i B. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. S. i B. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta postanowieniem nr [...], z dnia [...], powołując się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania na wniosek złożony dnia [...] przez Z i B. S. o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położnej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż sprawa "rozpatrzona zostałaby w identycznym stanie prawnym, jak wniosek rozpatrywany w roku [...], co prowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia." Na przedmiotowe postanowienie Z. i B. S. złożyli zażalenie, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia I orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa formalnego, tj. art. 61a, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 3b, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy ustalił, że decyzją nr [...], z dnia [...], Kierownik Urzędu Rejonowego , na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), po rozpatrzeniu wniosku B.S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiącej własność Z. i B. S. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] przeznaczona pod drogę gminną, która z dniem uprawomocnienia się ww. decyzji przeszła na własność Gminy. Za przejęcie działki nr [...] Gmina wypłaciła odszkodowanie na rzecz Z. i B. S. Wnioskiem z dnia [...] Z. i B. S. wystąpili do Starosty o zwrot części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], gdyż, zdaniem wnioskodawców, "...przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Gminy decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości nr [...] i do dnia dzisiejszego nie została zabudowana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia", a zatem nie została wybudowana na części, której zwrotu domagają się wnioskodawcy, droga publiczna - zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją nr [...], z dnia [...], Starosta odmówił zwrotu przedmiotowej części nieruchomości, z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie "...nie doszło do wywłaszczenia działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa...", a zwrot, stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może nastąpić wyłącznie nieruchomości lub jej części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa. Od decyzji tej odwołali się B. i Z. S. Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji, z uwagi na brak podstawy prawnej żądania zwrotu nieruchomości, w sprawie bowiem nie miały zastosowania art. 136 ust. 3 i art, 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem zasadnym było umorzenie wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Na decyzję Wojewody Z. i B. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd oddalił skargę prawomocnym wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt SA/Sz 46/10. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę było szczególną postacią wywłaszczenia nieruchomości, jednakże nastąpiło z mocy prawa i w tym przypadku nie mógł być zastosowany art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było także podstaw dla zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem przepis ten reguluje kwestie zwrotu nieruchomości nabytych wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa. W dniu [...] do Starosty wpłynął wniosek Z. i B. S. o zwrot działki nr [...], wyodrębnionej z działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], który został rozpatrzony wymienionym na wstępie postanowieniem Starosty. Wojewoda uznał, że zażalenie Z. i B. S. na ww. postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej - tożsamość sprawy. Zważyć jednak należy, że o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 04 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1036/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 61/13). W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że żądanie Z. i B. S. zawarte we wniosku z dnia [...] dotyczy sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji Wojewody z dnia [...], która następnie została uznana za odpowiadającą prawu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 46/10. Organ II instancji zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429) nadano nowe brzmienie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykonując obowiązek dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału, Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08, jednocześnie nadając następującą treść ust. 2 przed wyliczeniem: ...Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:... Istotna z punktu widzenia Z. i B. S. zmiana art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 3 stycznia 2013 r. (nowela nie zawiera przepisów przejściowych, przepis ten należy zatem stosować wprost od daty jego wejścia w życie). W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, rozważyć należy, jaki wpływ miała zmiana przepisu art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie organu, zmiana tego przepisu, wprowadzająca możliwość zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie min. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), nie miała znaczenia w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy w znowelizowanym brzmieniu został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tak zredagowany przepis nie oznacza jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 dotyczy wszelkich, przewidzianych ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, przy czym pojęcie nabycia objaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. I choć w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka art. 216 ust. 2 pkt 3, jeśli chodzi o podmiot, na którego rzecz nabycie następuje (Gmina), to niespełniony zostaje warunek sposobu nabycia - w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nabycie nastąpiło z mocy samego prawa, a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 667/08). Ponadto Wojewoda zauważył, że w decyzji nr [...] z dnia [...] analizował już zagadnienie sposobu nabycia nieruchomości określone w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z takim samym wnioskiem jak wyżej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie tego nie zakwestionował. Zdaniem organu, analiza stanu faktycznego oraz porównanie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Wojewody z dnia [...] z obowiązującym stanem prawnym w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wykazały, że mimo zmiany art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postępowanie z wniosku Z. i B. S. nie mogło być przeprowadzone, z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Gdyby organ I instancji wszczął postępowanie z wniosku Z. i B. S. z dnia [...] (data wpływu do organu [...]), postępowanie to należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a., a skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości gruntowej - zasadnym było wydanie przez Starostę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Z. i B.S. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w trybie art. 61a K.p.a. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Z. S. i B.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 61a, art. 7 i art. 77 – K.p.a., poprzez niezasadne zastosowanie przepisu art. 61a, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na odmowę wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 216 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137, art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.), poprzez błędną wykładnię art. 216 ust. 2 oraz art. 4 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do wywłaszczenia polegającego na nabyciu nieruchomości przez gminę w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 32, art. 64 ust. 2 oraz art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady równości, zasady zaufania obywatela do państwa i stanowiącego przez niego prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także ochrony prawa własności w zakresie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawili i uzasadnili swoje racje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Przepis art. 61a K.p.a. wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a., lub też – odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokonując następnie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela i jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.(patrz wyroki sygn. akt: VII SA/Wa 1771/12, II SA/Bk 491/14 – dostępne w internecie). Jakkolwiek sformułowanie zawarte w art. 61a K.p.a. - "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie jest całkowicie jednoznaczne, w praktyce orzeczniczej uznano, że należy to rozumieć na przykład sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a K.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał uzasadnienie pierwszoinstancyjnego postanowienia za błędne, jednakże sam ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, a następnie dokonał wykładni obowiązujących przepisów i odniósł je do sytuacji indywidualnej strony, stwierdzając, że nawet gdyby postępowanie zostało wszczęte – postępowanie to należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 61a K.p.a. sąd stwierdził, że doszło do naruszenia tego przepisu, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących z dnia [...] winien zostać rozpatrzony po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie. Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku sąd wydał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.