VI SA/Wa 1290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a., w związku z art. 43b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.), z uwagi na wniesienie przez S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (także jako S. lub spółka) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) z [...] stycznia 2014 r. o wyłączeniu prawa wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego [...], stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego wniosku. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Prezes UOKiK powiadomił S. o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 43b ustawy o systemie oceny zgodności, postępowania administracyjnego, w sprawie wprowadzenia do obrotu przez spółkę, kamizelki ostrzegawczej HV - K2, Consorte, niezgodnej z wymaganiami określonymi w § 15 i § 39 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla środków ochrony indywidualnej (Dz. U. Nr 259, poz. 2173), oraz narzutki ostrzegawczej HV-K3 Consorte, "Kierowanie ruchem", niezgodnej z wymaganiami określonymi w § 15 i § 39 ust. 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 wymienionego rozporządzenia. Przedmiotowe artykuły były w ofercie handlowej S. Powyższe ustalono podczas kontroli przeprowadzonej u odbiorców przedmiotowych produktów, gdzie pobrano próbki wyrobów do badań laboratoryjnych, których wyniki stanowiły przesłankę do wszczęcia postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2013 r., S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wystąpiła do organu o wydanie uwierzytelnionych odpisów akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie. We wniosku podniesiono, iż spółka nie brała udziału w czynnościach kontrolnych, zatem nie mogła zapoznać się między innymi z wynikami badań laboratoryjnych, informując organ pismem z [...] maja 2013 r., iż wniosek z [...] kwietnia 2014 r., dotyczył udostępnienia całości akt sprawy. Przy piśmie z [...] lipca 2013 r., organ przesłał stronie uwierzytelnione kopie z akt postępowania informując o prawach strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z [...] sierpnia 2013 r., spółka wniosła o uzupełnienie materiału przez przesłanie dokumentów w postaci czytelnej wskazując, że przesłane dokumenty dotyczące kontroli w spółce są niekompletne (zaczynają się od strony 6, czyli brak jest stron od 1 do 5). Postanowieniem z [...] września 2013 r., Prezes UOKiK na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 k.p.a., odmówił udostępnienia stronie brakujących dokumentów tj. informacji dotyczącej niewłaściwej jakości wyrobów wraz z załącznikami oraz odpisów korespondencji prowadzonej z [...] Wojewódzkim Inspektorem Jakości Handlowej przez podmiot wnoszący informacje, z uwagi na brak wykazania ważnego interesu strony. Zdaniem organu udostępnienie spółce S. przedmiotowych informacji może zostać przez spółkę wykorzystane poza postępowaniem. Nadto wskazano, że podstawa wszczęcia postępowania były ustalenia kontroli, a przedmiotowe informacje miały dla organu jedynie walor informacyjny. Pismem z [...] października 2013 r., spółka S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., Prezes UOKiK, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] września 2013 r. Postanowienie to, jak wynika z akt sprawy, nie zostało przez S. sp. z o.o. zaskarżone. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., Prezes UOKiK na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 43b, uwzględniając treść art. 40d ust. 1 i 2 w związku z art. 41a ust. 3 ustawy o systemie oceny zgodności, postanowił wyłączyć prawo wglądu do niżej wymienionych dokumentów z akt postępowania administracyjnego [...] w sprawie wprowadzenia do obrotu kamizelki ostrzegawczej HV - K2, Consorte, kod EAN 5904512090144, oraz narzutki ostrzegawczej HV-K3 Consorte, kod EAN 5904512092230, "Kierowanie ruchem". Wyłączeniem zostały objęte: - informacja nr [...] dotycząca niewłaściwej jakości wyrobów wraz z załącznikami - karty nr 1 - 2 kopii akt kontroli [...], oznaczone w oryginale nr 2 -5; - pismo z [...] października 2012 r. - karta nr 27 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 34; - pismo z [...] października 2012 r. - karta nr 29 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 39; - pismo z [...] grudnia 2012 r. - karta nr 40 kopii akt kontroli [...], oznaczona w oryginale nr 56; - pismo z [...] kwietnia 2013 r. - karty nr 21 - 22 akt postępowania [...]; - pismo z [...] czerwca 2013 r. - karta nr 23 akt postępowania [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, iż w aktach przedmiotowego postępowania znajdowały się dokumenty, co do których nie wyrażono zgody na udostępnienie ich treści oraz danych w nich zawartych, zaś zgodnie z przepisami ustawy o systemie oceny zgodności, informacje uzyskane w toku kontroli przez organ wyspecjalizowany nie podlegają ujawnieniu. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pismem z [...] stycznia 2014 r., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, występując o uchylenie w całości postanowienia Prezesa UOKiK z [...] stycznia 2014 r. wyłączającego prawo wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego [...] dotyczącego kamizelki HV-K2, Consorte, kod EAN 5904512090144, oraz narzutki HV-K3, kod EAN 5904512092230. Jednocześnie wystąpiła o umożliwienie wglądu do wyłączonych dokumentów, powołując się na przepisy art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła, iż strona ma prawo wglądu do akt sprawy po to aby, mieć możliwość brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Prawo do zapoznania się z zebranym przez organ administracji publicznej materiałem, zdaniem strony, dotyczy całości akt sprawy, przez co należy rozumieć wszystkie znajdujące w aktach postępowania dokumenty. Strona podkreśliła, iż wyłączenie prawa do przeglądania akt sprawy przewiduje art. 74 § 1 k.p.a. jeżeli akta te zawierają informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Takie ograniczenie wymienionego uprawnienia strony mogą również przewidywać inne przepisy rangi ustawy. Podkreśliła, że uprawnienie organu administracji publicznej do uniemożliwienia stronie przeglądania akt dotyczącego jej postępowania musi być w tego rodzaju przepisach wskazane jednoznacznie. Ponadto podniosła, że uzasadnienie postanowienia nie zawierało przytoczenia przesłanek faktycznych, o których mowa w art. 40d ust. 1-2 ustawy o systemie oceny zgodności, ani nie zawierało informacji, jakie informacje zawierały wyłączone dokumenty, kto, w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie nie wyraził zgody na udostępnienie spornych dokumentów. Postanowieniem powołanym na wstępie Prezes UOKiK, stwierdził niedopuszczalność wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na przepisy k.p.a., podkreślił, iż postanowienie z [...] stycznia 2014 r. o wyłączeniu prawa wglądu do dokumentów, wydane na podstawie art. 123 k.p.a., było postanowieniem niezaskarżalnym. Organ wyjaśnił, że nie służy od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym może być zaskarżone wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podkreślił, iż podstawę wyłączenia prawa wglądu strony do niektórych dokumentów z akt postępowania administracyjnego [...] stanowiły przepisy szczególne zawarte w ustawie o systemie oceny zgodności, a nie art. 73 i 74 k.p.a. Organ uznał tym samym stanowisko strony o prawie do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia wynikającym z art. 74 § 2 k.p.a., za niezasadne. Na powyższe postanowienie S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo, że stronie skarżącej przysługiwał ten środek zaskarżenia. Argumentując swoje stanowisko strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia m. in. przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem strony, z przepisu tego nie wynika, aby odnosił się on wyłącznie do odmowy stronie dostępu do akt, opartej na przepisach k.p.a., bowiem przepis art. 74 k.p.a., ma zastosowanie do wszelkich przypadków wyłączenia prawa strony do przeglądania akt sprawy, w tym opartych na podstawie przepisów innych ustaw niż k.p.a., jeżeli wprost nie wyłączają one możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć organu dotyczących uniemożliwienia wglądu do akt, lub przewidują inny tryb ich kwestionowania. Skarżąca spółka podniosła, iż zasadą jest, że odmowa udostępnienia akt sprawy stronie postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie i dotyczy to wszystkich przypadków odmowy dostępu do akt, a nie tylko tych, których podstawą jest art. 74 § 1 k.p.a. Podkreśliła, że ustawa o systemie oceny zgodności nie zawiera uregulowań wyłączających prawo strony do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy. Tym samym, skarżąca spółka podkreśliła, iż miała prawo złożenia na wymienione postanowienie, w oparciu o art. 74 § 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Jak wskazano wcześnie, w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonuje rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Oznacza to, że Sąd nie będąc związany granicami skargi jest jednak związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowany przez uprawniony podmiot (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Komentarz, Wydanie II, Wolter Kluwer, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006 r. s. 300). W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała postanowienie Prezesa UOKiK z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem rzeczą Sądu było zbadanie legalności tego postanowienia organu administracji publicznej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stycznia 2014 r. zawierając rozstrzygnięcie o wyłączeniu wglądu do wymienionych dokumentów z akt postępowania administracyjnego nie może być rozumiane, jako wyłączenie pewnej części akt stosownie do art. 74 § 1 k.p.a. ze względu na objęcie ich klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także jako akta wyłączone ze względu na ważny interes państwowy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by dokumenty, co do których "wyłączono prawo wglądu", objęte były którąkolwiek z wymienionych klauzul tajności, lub zawierały informacje o ważnym interesie państwowym. Wręcz przeciwnie Prezes UOKiK stwierdził, że to podmiot udzielający organowi informacji, zastrzegł ich nieujawnianie nie nakładając na te informacje klauzuli niejawności "tajne" lub "ściśle tajne". Także z akt sprawy nie wynika, by informacje pozyskane przez organ administracji chroniły ważny interes państwowy. Powołane w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. – wyłączenia prawa wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego – przepisy art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności należy zatem rozumieć jako rozstrzygnięcie podjęte z tego względu, iż stosownie do wymienione przepisu (w ocenie organu), określają informacje pozyskane przez organ wyspecjalizowany, które nie podlegają ujawnieniu, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, rozumiane jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne oraz organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem rozstrzygnięcie to odnosi się do regulacji z art. 74 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przepisy, zgodnie z art. 43b ustawy o systemie oceny zgodności, w zakresie nieuregulowanym w rozdziale, w którym zawarto przepis art. 40d wskazany w postanowieniu z dnia z dnia [...] stycznia 2014 r., stosuje się w postępowaniu dotyczącym niniejszej sprawy. Zastosowanie w sprawie przepisu art. 74 § 2 k.p.a. uzasadnione jest także tym, iż przepisy ustawy o systemie oceny zgodności nie regulują sposobu rozstrzygnięcia co do trybu ujawnienia/nieujawnienia informacji zastrzeżonych przez podmiot, który te informacje wytworzył i przekazał organowi wyspecjalizowanemu. Przepisy ustawy o systemie oceny zgodności nie wprowadzają w tym zakresie żadnych modyfikacji odmiennych od k.p.a., co prowadzi do wniosku, iż w tym postępowaniu Prezes UOKiK zobligowany był do stosowania i przestrzegania wszystkich reguł procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy w związku z tym podkreślić, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków uniemożliwienia stronie przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a., a więc i do takich, jak w rozpoznawanej sprawie, w której organ administracji "z urzędu" co do części dokumentów uniemożliwia stronie zapoznania się z nimi. Tylko bowiem w sytuacji wskazanej w art. 74 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania przepis art. 73 k.p.a. dający stronie postępowania prawo wglądu do akt sprawy. Wskazana w zaskarżonym postanowieniu podstawa prawna (art. 43b ustawy o systemie oceny zgodności) potwierdza jedynie konieczność procedowania organu administracji na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z zastosowaniem art. 74 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009 r. wydany w sprawie IV SA/Po 228/09). W związku z powyższym Prezes UOKiK , w ocenie składu Sądu orzekającego w sprawie, nieprawidłowo odwołał się do art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 zd. pierwsze – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Ta niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia (decyzja/postanowienie nie weszły do obrotu prawnego, gdyż nie została stronie doręczona albo czynność organu jest czynnością materialno-techniczną). Sytuacje te w sprawie nie występują, bowiem działając w I instancji Prezes UOKiK wydał i doręczył skarżącej postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wglądu do dokumentów z akt postępowania administracyjnego, a postanowienie to nie było czynnością materialno-techniczną. Jak wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r. wydanym w sprawie II OSK 1676/10 żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. Niedopuszczalność odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy dany organ, jak Prezes UOKiK, jest organem monokratycznym) może wynikać także z przyczyn podmiotowych, tj. wówczas, gdy odwołanie wniósł podmiot nie mający legitymacji do jego wniesienia, albo gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Także te przesłanki w sprawie nie zachodzą, gdyż skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawie własnej działając przez ustanowionego pełnomocnika posiadającego zdolność do czynności prawnych. W tych warunkach stwierdzając naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia procesowego w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w której skarżącej uniemożliwiono przeglądanie akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.