III SA/Gl 543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Protokolant specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 3406 zł 86 gr (słownie: trzy tysiące czterysta sześć złotych osiemdziesiąt sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy, wydaną przez siebie jako organ pierwszej instancji, decyzję z [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu środków finansowych z dotacji rozwojowej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, nieprawidłowo wykorzystanych przez beneficjenta, tj. Gminę K., podczas realizacji projektu pn. “Budowa infrastruktury okołoturystycznej w K.". W uzasadnieniu powyższego przywołał następujący stan faktyczny sprawy. 26 czerwca 2009 r. pomiędzy Województwem [...], reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...], pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej jako IZ RPO WSL), a beneficjentem, tj. Gminą K., zawarta została umowa o dofinansowanie projektu pn. "Budowa infrastruktury okołoturystycznej w K." zmieniona następnie aneksami o numerach od 1-5. Na jej podstawie przyznano beneficjentowi dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej [...] zł, którą w wyniku podpisanych aneksów do umowy zmniejszono do kwoty [...] zł, a następnie do kwoty [...] zł. W dniach od 19 do 21 listopada 2012 r. IZ RPO WSL przeprowadziła kontrolę projektu, której przedmiotem była ocena zgodności wykorzystanych środków finansowych. Kontrola ta wykazała naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 6 pkt 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655 z późn. zm. - dalej jako p.z.p.). Zespół Kontrolujący IZ RPO WSL stwierdził bowiem istnienie rozbieżności pomiędzy ogłoszeniem zamieszczonym w Biuletynie Zamówień Publicznych, a ogłoszeniem zamieszczonym na tablicy ogłoszeń w siedzibie zamawiającego, tj. beneficjenta oraz na jego stronie internetowej. Analiza naruszeń wskazywała, iż w trakcie realizacji projektu doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W konsekwencji na wydatki kwalifikowane w ramach przedmiotowego zamówienia nałożono korektę finansową w wysokości 5%. Dodatkowo pismem z 4 kwietnia 2013 r. o nr [...] wezwano beneficjenta, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jednocześnie poinformowano, że do zwrotu pozostaje kwota w wysokości [...] zł stanowiąca środki wypłacone w ramach dotacji rozwojowej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków finansowych z dotacji rozwojowej, nieprawidłowo wykorzystanych przez beneficjenta, tj. Gminę K., podczas realizacji projektu pn. "Budowa infrastruktury okołoturystycznej w K.", o czym został on poinformowany pismem z 26 sierpnia 2013 r. o nr [...], które doręczono stronie 28 sierpnia 2013 r. Tymczasem w toku prowadzonego postępowania, którego termin załatwienia dwukrotnie przedłużano, beneficjent dokonał zwrotu środków w łącznej wysokości [...] zł. Wpłata dokonana przez beneficjenta w dniu 20 listopada 2013 r., została zaliczona na poczet należności objętych postępowaniem o zwrot dotacji rozwojowej w kwocie [...] zł (w tym należność główna – [...] zł; odsetki – [...] zł). Pozostała część wpłaty w kwocie [...] zł została zaliczona na poczet należności objętych odrębnym postępowaniem administracyjnym. W tej sytuacji organ poinformował beneficjenta o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, wyznaczając 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami oraz wskazując na istniejącą możliwość wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (vide: pismo z dnia 12 grudnia 2013 r. o nr [...]). Ponieważ beneficjent z tego prawa nie skorzystał, decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu środków finansowych z dotacji rozwojowej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, nieprawidłowo wykorzystanych przez beneficjenta, tj. Gminę K., podczas realizacji projektu pn. “Budowa infrastruktury okołoturystycznej w K.", przyjmując, że dokonany przez beneficjenta zwrot środków finansowych czyni bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania. Powyższą decyzję Gmina K. zaskarżyła składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego treści powołała się na brak ostatecznej decyzji nakładającej zapłatę spornej należności oraz brak należytej dokładności przy badaniu stanu faktycznego sprawy, albowiem pominięta została treść pisma z 15 listopada 2013 r. wystosowanego przez Gminę K. do Urzędu Marszałkowskiego, w którym kwestionowana była zasadność żądania zwrotu pobranej należności, której zapłata podyktowana była ostrożnością procesową. A ponieważ nie wydano decyzji zobowiązującej beneficjenta do zapłaty należności, nie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem beneficjenta w rozpatrywanym przypadku istniały wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego uprawniające organ do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ewentualnego ustalenia wysokości kwoty należnej do zwrotu przez Gminę K.. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1777/12. Decyzją z [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy wydaną przez siebie jako organ pierwszej instancji decyzję z [...] r. nr [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że podpisanie umowy o przekazanie środków na rzecz beneficjenta nastąpiło w dniu 26 czerwca 2009 r. dlatego też zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) do zwrotu dotacji stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 z późn. zm. - dalej jako u.f.p.), zgodnie z którym w przypadku gdy środki (...) przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W dalszej części uzasadnienia odwołując się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 104 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. wyjaśniono, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania w judykaturze określone zostało jako brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania lub brak któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25 oraz z dnia 21 stycznia 1999 r. sygn. akt SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139). Owa bezprzedmiotowość zachodzi, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. W orzecznictwie utrwalony został również pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zatem z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01). Brak przedmiotu postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 Kpa skutkuje zatem wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, albowiem przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1011/11, którego tezę przywołano). A ponieważ rozpatrywana sprawa, z uwagi na dokonany przez beneficjenta zwrot środków stała się bezprzedmiotowa za prawidłowe uznano stanowisko organu pierwszej instancji umarzające postępowanie. Tym bardziej, że w piśmie nr [...] z dnia [...] r. wzywano beneficjenta do zwrotu środków. Z uwagi na to, że dokonana 20 listopada 2013 r. wpłata nie objęła w całości należności głównej wraz z odsetkami, zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) zaliczono ją proporcjonalnie na poczet należności głównej i odsetek, w następujący sposób: - [...] zł - zwrot części zaliczki wypłaconej 17 listopada 2009 r. przez IZ RPO WSL; - 1[...] zł - odsetki naliczone jak dla zaległości podatkowych od kwoty [...] zł z dnia 17 listopada 2009 r. do dnia dokonania zwrotu, tj. 20 listopada 2013 r. W ocenie IZ RPO WSL wezwanie beneficjenta do zwrotu środków z dofinansowania należało traktować jako proceduralną przesłankę wydania decyzji o zwrocie, po którym organ wszczął postępowanie administracyjne. Z uwagi jednak na to, że przedmiot postępowania, czyli zobowiązanie do zwrotu, zostało skonsumowane w momencie zwrotu środków przez beneficjenta, dlatego też, za prawidłowe uznano umarzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła im naruszenie: - art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712) poprzez zaniechanie wydania merytorycznej decyzji orzekającej w sprawie obowiązku zwrotu przez skarżącą środków finansowanych z dotacji rozwojowej; - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w rozpatrywanej sprawie należało wydać decyzję umarzającą postępowanie, pomimo że w stanie faktycznym tej sprawy należało wydać decyzję merytoryczną w sprawie obowiązku zwrotu przez skarżącą środków finansowych z dotacji rozwojowej; - art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a także nieuwzględnienie pisma strony skarżącej z 15 listopada 2013 r. zastrzegającego możliwość kwestionowania podstaw zwrotu należności mimo dokonywania wpłaty przez Gminę K.; - art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie uchyliła w całości decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazała sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania i powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy, czym naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; - art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie uchyliła w całości decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazała sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył art. 7, art. 77 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich środków dowodowych. W uzasadnieniu powyższego powołano się na wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10 (Legalis nr 392247) oraz z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1543/10 (Legalis nr 538205), w których stwierdzono, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, mimo zawartych w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. informacji, że podjęte czynności polegające na zwrocie pobranych należności nie stanowią uznania zasadności jej zapłaty, lecz są spowodowane daleko idącą ostrożnością, albowiem w toku jest odrębne postępowanie, w którym beneficjent kwestionuje zasadność nałożonej korekty, a tym samym podstawę zwrotu środków, organ nie wydał żadnego aktu administracyjnego, na mocy którego skonkretyzowałby w sposób władczy stosunek administracyjny określający w szczególności obowiązek zwrotu przez stronę spornych środków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo w piśmie z 29 października 2014 r. poinformował, że w sytuacji, kiedy strona kwestionuje zasadność dokonanego przez siebie zwrotu środków i nie zgadza się z zasadnością nałożonej korekty przysługuje jej na podstawie art. 75 § 1 O.p. wniosek o stwierdzenie nadpłaty (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 703/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga Gminy K. jest uzasadniona, umarzając postępowanie Zarząd Województwa [...] dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zwrot środków finansowych z dotacji rozwojowej przez Gminę K. nastąpił po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków z dotacji nieprawidłowo wykorzystanych przez beneficjenta i z zastrzeżeniem, że nie jest on równoznaczny z uznaniem zasadności wezwania dokonannego przez Zarząd Województwa. Nie oznacza też rezygnacji Gminy z rozstrzygnięcia wszczętej już sprawy administracyjnej i ewentualnego dochodzenia zwrotu uiszczonej kwoty również na drodze postępowania sądowego. Gmina zadeklarowała jednocześnie, że wpłaty dokonała z "ostrożności procesowej". W takiej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa wszczęta uchwałą Zarządu Województwa [...] z 20 sierpnia 2013 r. była i pozostaje sprawą, o jakiej mowa w art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Wszczęto ją w celu rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu środków uzyskanych przez Gminę K.. Obowiązek ten nie został rozstrzygnięty, ani uznany przez Gminę, przedmiot postępowania zatem nie przestał istnieć i nie można zamykać drogi do konkretyzacji praw i obowiązków poprzez wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji, ponieważ oznacza to, że nadal nie będzie decyzji, która rozstrzygałaby tę kwestię, ani też strona nie uznaje zasadności skierowanego doń wezwania. Jest zatem przedmiot postępowania i jest co rozstrzygać w tym postępowaniu, nie jest ono bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko wyrażone już przez NSA w wyroku z 26 października 2011 r. w sprawie sygnaturze akt II GSK 1102/10 z tezą: Nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym (wyrok opublikowany w Wydawnictwie Komputerowym LEX pod poz. 1070213). Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity w Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 tej ustawy.