II OSK 978/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1996/12 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1996/12, po rozpoznaniu skargi S. W., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek S. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi Gminie Przytyk pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej nr 3450020 Glinice Maksymilianów w Gminie Przytyk. W ocenie organu I instancji wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją wnioskodawca nie brał udziału, a w decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania projektowanej inwestycji został ograniczony do działek inwestora o nr ew. 26 i 197. S. W. jest właścicielem nieruchomości o nr ew. 29, która graniczy z działką inwestycyjną nr ew. 26. Skarżący natomiast wskazał, iż przymiot strony postępowania przysługuje mu z uwagi na naruszenie przez inwestycję jego prawa własności do działki nr ew. 29. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, że inwestycja jest realizowana na działce wnioskodawcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast znajdowanie się nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie obiektu naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Dokonując analizy projektu budowlanego organ odwoławczy ustalił, iż kwestionowana inwestycja polegała na przebudowie drogi gminnej, w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który to przepis dopuszcza w przypadku przebudowy zmiany charakterystycznych parametrów, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z treścią projektu budowlano-wykonawczego, całość robót budowlanych wykonywana będzie w granicach istniejącego pasa drogowego, tj. działek nr ew. 197 obręb Kolonia Glinice i nr 26 obręb Maksymilianów. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w swobodzie zagospodarowania działki nr ew. 29 należącej do skarżącego, która graniczy z przebudowywaną drogą gminną. W tej sytuacji wniosek o wszczęcie postępowania złożył podmiot nieposiadający przymiotu strony, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. S. W. w skardze na powyższe postanowienie podkreślił, że zarówno zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany oraz karta informacyjna (określona jako załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy Przytyk z dnia [...] marca 2009 r., znak [...]) przedsięwzięcia przewidują przebudowę drogi gminnej z naruszeniem granicy pasa drogowego. Z obu tych dokumentów wynika, że szerokość przebudowywanej drogi na wysokości działki skarżącego wynosi ponad 8 metrów. Zdaniem skarżącego zaprojektowana przebudowa drogi na odcinku działki nr 26, który graniczy z działką skarżącego nr 29 jest szersza o 3 metry od działki inwestycyjnej i narusza granicę działki nr 29 stanowiącej własność skarżącego. Dalej Sąd podniósł, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Sąd podzielił pogląd NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 z którego wynika, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jej zasadniczego problemu, którym jest problem udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ administracji wadliwe powołał się na brak legitymacji procesowej skarżącego wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Z pism przedłożonych przez skarżącego w organie (wniosku o stwierdzenie nieważności, pisma z dnia 6 kwietnia 2012 r. oraz zażalenia) wynika, że swój interes prawny skarżący wywodzi z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego zatwierdzony projekt budowlany przewiduje przebudowę drogi gminnej z naruszeniem granicy działki nr w 29 stanowiącej własność skarżącego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący wskazywał, że działka inwestycyjna nr 26 ma szerokość tylko 8 metrów, a szerokość zaprojektowanej przebudowy drogi wynosi 12 metrów. Tym samym przebudowa drogi została zaprojektowana na części nieruchomości skarżącego z naruszeniem jego prawa własności. Skarżący przedstawił okoliczności świadczące o posiadaniu przez niego interesu prawnego wynikającego z naruszenia prawa własności, które chronione jest przepisami prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 kodeksu cywilnego. Zbadanie przez organ legitymacji materialnoprawnej skarżącego wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. W toku takiego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie wniosku skarżącego powinno odbyć się w drodze wydania decyzji. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie ma legitymacji materialnej do jego złożenia organ może umorzyć wszczęte postępowanie. W tej sytuacji postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Główny inspektor Nadzoru Budowlanego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny vvplyw na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. polegającą na wskazaniu, że zbadanie przez organ legitymacji materialno-prawnej skarżącego wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i załatwienia wniosku skarżącego w drodze wydania decyzji, a zatem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem postanowienia z dnia 27 stycznia 2012 r. oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienia te były prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Całkowicie niezasadny okazał się zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 61a § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Wbrew twierdzeniom organu, Sąd Wojewódzki kierując się właściwą interpretacją wymienionego przepisu, zasadnie uchylił wydane w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, przyjmując, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia braku legitymacji procesowej skarżącego w trybie wstępnego badania wniosku. Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód w zakresie interpretacji art. 61a § 1 k.p.a. nie jest trafny, aczkolwiek znajduje oparcie w niektórych wypowiedziach prezentowanych w piśmiennictwie, które jednak nie znalazły akceptacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dominującym w orzecznictwie stał się pogląd, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11,VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13). Powyższy kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. KPA art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki z wniosku i dalszych pism skarżącego wynika, że swój interes prawny wywodzi z naruszenia prawa własności, które chronione jest przepisami art. 140 i 144 k.c. Mianowicie jako właściciel nieruchomości gruntowej, graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, żądał stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę drogi gminnej twierdząc, że kwestionowaną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany, który przewidywał przebudowę drogi gminnej z naruszeniem granicy drogi dotychczasowej, a tym samym z naruszeniem własności nieruchomości skarżącego, przeznaczonej w części pod realizację spornej inwestycji. Oparcie złożonego wniosku na przytoczonych okolicznościach oraz odwołanie się przez skarżącego do dokumentacji projektowej skutkować powinno wszczęciem postępowania przez organ nadzorczy celem zweryfikowania jego twierdzeń w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew temu co przyjęły organy administracji badanie legitymacji skarżącego w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mogło sprowadzać się do oceny, że według treści kwestionowanej decyzji obszar oddziaływania spornego obiektu zamyka się w granicach działki inwestora, a tym samym realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Takie wnioskowanie jest całkowicie nieadekwatne do stanu sprawy, w której wnioskodawca wskazuje na nieprawidłowość dokumentacji projektowej z tej przyczyny, że przebudową drogi objęto nie tylko nieruchomość inwestora, ale również pas sąsiedniego gruntu stanowiącego własność skarżącego. Ponadto organy obu instancji wypaczyły sens złożonego przez skarżącego wniosku przyjmując, że zagadnienie sporne w sprawie dotyczy w istocie zgodności faktycznie wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Błędnie również stwierdzono, że podnoszone przez skarżącego "kwestie własnościowe" stanowią roszczenia cywilne, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Zauważyć należy, że przyjęty przez organy obu instancji sposób rozpoznawania wniosku pomija zasadnicze unormowania Prawa budowlanego, które stanowią podstawę rozstrzygania spraw w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Niewątpliwie jednym z podstawowych wymogów, który musi być spełniony przez inwestora planującego realizację obiektu budowlanego jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zweryfikowanie takiego oświadczenia w postępowaniu prowadzonym z udziałem wszystkich stron, przy uwzględnieniu niezbędnej w takim zakresie dokumentacji. Z ustaleń zawartych w postanowieniu organu pierwszej instancji wynika, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, bowiem przyjęto wówczas, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu obejmuje wyłącznie działki gruntu na których zaprojektowano inwestycję. W takiej sytuacji jest niedopuszczalne, aby organ rozpoznający wniosek w trybie nadzwyczajnym ocenę co do braku legitymacji procesowej wnioskodawcy wywodził z ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji, które to ustalenia są właśnie podważane w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wobec powyższego Sąd Wojewódzki zasadnie zanegował stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji. Akceptując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poczynić jednak trzeba zastrzeżenia w zakresie wytycznych w nim zawartych co do kierunku dalszego postępowania. Przyjąć bowiem należało, że okoliczności faktyczne i prawne przedstawione przez skażanego w sprawie są wystarczające do uznania, że wykazał on interes prawny legitymujący do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności oznaczonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast kwestia wyjaśnienia zasadności zarzutów zgłaszanych przez stronę co do spornej inwestycji, co musi być dokonane w ramach postępowania administracyjnego oraz rozstrzygania sprawy co do istoty. Okoliczność ewentualnego naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zweryfikowana przy zapewnieniu każdej stronie udziału w postępowaniu. Nie jest zatem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Ocena w omawianym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez właściwe organy administracji (por. wyroki NSAiWSA: II OSK 1090/05, II OSK 1321/06, II OSK 644/10, II OSK 1764/10, II SA/Gl 983/09, II SA/Gl 250/11). W tym miejscu warto również odwołać się do poglądu wyrażonego w doktrynie, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przed wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postanowienia administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297). Ze względów wyżej przedstawionych obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie w dalszym toku rozpoznanie sprawy, przy uznaniu przysługującego skarżącemu statusu strony tego postępowania. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.