I OSK 1074/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3145/13 w sprawie ze skargi M. G. i B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3145/13 oddalił skargę B. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133., poz. 872 ze zm., dalej przepisy wprowadzające) oraz art. 129 ust. 1 i 5, art. 130 i art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz B. i M. G. w wysokości 137800 złotych za nieruchomość obejmującą działki nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 303 m2 i nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 217 m2, położoną przy ul. G. w O., zajętą pod drogę publiczną. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a u.g.n. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. O. i dopuszczony następnie jako dowód przez organ I instancji, został przygotowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207., poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). W ocenie organu uzasadnia to konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że ustalone w operacie pierwotne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości nie było drogowe lecz inne – zieleń publiczna o charakterze leśnym - i w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien był zbadać rynek lokalny pod kątem istnienia tego typu transakcji. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na wskazane w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. z [...] listopada 1986 r. ograniczenia możliwości zabudowy na terenach objętych symbolem SP1ZL, przyjęcie do wyceny nieruchomości inwestycyjnych budzi zasadnicze wątpliwości co do podobieństwa jednych i drugich działek w rozumieniu definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Zdaniem Wojewody operat jest wewnętrznie niespójny, gdyby bowiem śladami rzeczoznawcy uznać, że chodzi od początku o działkę o funkcji drogowej i przeznaczeniu drogowym, to przeprowadzona analiza rynku musiałaby być uznana za niewystarczającą gdyż ograniczono ją terytorialnie do obszaru rynku lokalnego, bez zbadania istnienia stosownych transakcji także na rynku regionalnym (co najmniej powiatu). Gdyby natomiast oprzeć się na wskazanym przeznaczeniu wycenianej nieruchomości (SP1ZL) to z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca przeprowadził analizę tego typu transakcji przed przyjęciem zastosowanego sposobu wyceny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli B. i M. G. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 , art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 k.p.a., podnosząc, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego tj. operatu szacunkowego, który utracił ważność w dniu 23 sierpnia 2013 r. i nie został zaktualizowany. Wskazali ponadto, że Wojewoda zakwestionował metodę oraz rynek nieruchomości przyjętych do wyceny nie mając do tego uprawnień i wiedzy specjalnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane zostały w jej uzasadnieniu. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż operat szacunkowy sporządzono w dniu 23 sierpnia 2012 r. Stosownie do art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (z zastrzeżeniem wyjątków opisanych w dalszej części analizowanego przepisu, które jednak nie wystąpiły w niniejszej sprawie), chyba że jego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Jego aktualność nie została potwierdzona przez rzeczoznawcę. Już ta okoliczność skutkuje zdaniem Sądu koniecznością uznania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody za prawidłowe. Nie jest bowiem możliwe orzekanie o wysokości odszkodowania na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. Jednocześnie, Sąd I instancji wskazał, że skoro operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, nie jest możliwe jego sporządzenie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. W ocenie Sądu I instancji, wobec konieczności sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, brak było podstaw do ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów skargi i dokonywania oceny prawidłowości stanowiska Wojewody. Oznaczałoby to bowiem dokonywanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, który jako nieaktualny, takiej ocenie podlegać nie może. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G., zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach sądowych za I i II instancję, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie faktu naruszenia podstaw prawnych i granic działania przez Wojewodę [...] w toku postępowania, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione działania organów powodujące nieuzasadnione odwlekanie w czasie wypłaty świadczenia odszkodowawczego oraz art. 73 ust. 4 i 5 przepisów wprowadzających poprzez nieuprawnione kwestionowanie opinii biegłego sporządzonej w toku postępowania i w efekcie zaniechanie wypłaty odszkodowania. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie jedynie w zakresie jednej z kilku istotnych prawnie okoliczności wydania decyzji przez Wojewodę [...], art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów do decyzji Wojewody [...] naruszającej zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez bezpodstawne uznanie, że Wojewoda we właściwy sposób przeprowadził postępowanie odwoławcze pomimo nieuzasadnionego odstąpienia od aktualizacji operatu, art. 154 i 157 u.g.n. poprzez nieuprawnione kwestionowanie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. przez zbyt dowolne, niepełne i nieobiektywne potraktowanie zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Odszkodowanie w niniejszej sprawie jest ustalane za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten przewidział w ust. 4, że przejęcie następuje za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia ustawy w życie. Zasadą przepisów regulujących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym rynkowej wartości prawa (art. 128 ustawy) i po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, został określony w sposób szczególny w § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z przepisem § 36 ust. 6 pkt 1 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1-4, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. i nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Odszkodowanie z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających dotyczy wyłącznie działek już zajętych pod drogi publiczne. Trzeba też zwrócić uwagę, że nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa własności dróg publicznych z dniem 1 stycznia 1999 r. powoduje, że w istocie brak jest działek już zajętych pod drogi publiczne, które mogłyby być przedmiotem transakcji rynkowych. Odpowiednie stosowanie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia do sytuacji o jakiej mowa w § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia oznacza, że po pierwsze zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak jest takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe), zastosowanie znajduje zasada zgodnie z którą wartość gruntów zajętych pod drogi określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych. Ta ostatnia praktyka mogłaby mieć miejsce tylko w sytuacji, gdyby nie stwierdzono obrotu działkami na cele komunikacyjne. Zasadniczym powodem przyjęcia przez Wojewodę, że decyzja Starosty winna podlegać uchyleniu były zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia wartości działki. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. Natomiast po upływie 12 miesięcy, warunkiem posłużenia się operatem jest potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W niniejszej sprawie operat został sporządzony 23 sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii utraty aktualności przez operat, przed upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego rzeczoznawcę. Jak trafnie wskazał już Wojewoda, ustalenie wysokości odszkodowania jest zasadniczym problemem w postępowaniach odszkodowawczych. Z tego powodu operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w tym postępowaniu. Z uwagi na jego wagę musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracji, przy zapewnieniu stronom, nie tylko skarżącym ale również podmiotowi zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania (tu Miastu O.), możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane poprzez gwarancję zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. Organy powinny prowadzić postępowanie tak aby nie doprowadzić do faktycznego rozpoznania sprawy tylko w jednej instancji. W toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego T. O. W przedmiotowym operacie wskazane zostało, że rynek lokalny nieruchomości charakteryzuje się dużą liczbą transakcji nieruchomościami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe. Mało jest natomiast umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne - zanotowano ich zaledwie kilkanaście. Rzeczoznawca zawarł w operacie zestawienie transakcji nieruchomościami niezabudowanymi oraz transakcjami dotyczącymi nieruchomości pod drogi publiczne a następnie wyjaśnił, że transakcje gruntami pod drogi nie miały charakteru rynkowego, zgodnie z definicją zawartą w u.g.n. oraz nie były transakcjami nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego, biegły dokonał wyceny nieruchomości posługując się metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do wyceny bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości, które przeważają w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Wojewoda zasadnie stwierdził, że w sprawie nie przeprowadzono analizy rynku rozszerzonego to jest rynku regionalnego w zakresie istnienia transakcji drogowych. Ustalone w operacie pierwotne przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe lecz inne – zieleń publiczna o charakterze leśnym - i w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien był zbadać rynek lokalny pod kątem istnienia tego typu transakcji. Ze względu na wskazane w ustaleniach szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. z [...] listopada 1986 r. ograniczenia możliwości zabudowy na terenach objętych symbolem SP1ZL, przyjęcie do wyceny nieruchomości inwestycyjnych budzi zasadnicze wątpliwości co do podobieństwa jednych i drugich działek w rozumieniu definicji ustawowej z art. 4 pkt 16 u.g.n. Sporządzony operat jest wewnętrznie niespójny, gdyby bowiem śladami rzeczoznawcy uznać, że chodzi to od początku o działkę o funkcji drogowej i przeznaczeniu drogowym, to przeprowadzona analiza rynku musiałaby być uznana za niewystarczającą gdyż ograniczono ją terytorialnie do obszaru rynku lokalnego, bez zbadania istnienia stosownych transakcji także na rynku regionalnym (co najmniej powiatu). Gdyby natomiast oprzeć się na wskazanym przeznaczeniu wycenianej nieruchomości (SP1ZL) to z operatu nie wynika, aby rzeczoznawca przeprowadził analizę tego typu transakcji przed przyjęciem zastosowanego sposobu wyceny. Takie nieprawidłowości operatu spowodowały, że operat ten nie mógł być podstawą ustalenia odszkodowania. Nie ulega wątpliwości, że operat był też, w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, już nieaktualny. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, poważne nieprawidłowości operatu uniemożliwiały jego zaktualizowanie przez biegłego w trybie art. 156 § 4 u.g.n. Jego aktualizacja przez Wojewodę i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o taki operat, w kontekście tego co już wyżej przedstawiono, byłaby naruszeniem praw stron do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Jak to trafnie wskazał Wojewoda zaistniała potrzeba zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego na nowo, przy zastosowaniu innych reguł wyceny, co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z powodu naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy nie tylko był zobowiązany ale i zobligowany do dokonania oceny operatu szacunkowego. Dokonując jego oceny nie wykroczył poza swoje uprawnienia wynikające z przepisów prawa, zatem nie naruszył art. 7 Konstytucji RP. Zbędne są szersze wywody w tym zakresie. Wskazać jedynie należy, że Wojewoda nie wkroczył, w sferę wiadomości specjalnych, lecz ocenił operat pod kątem wymogów wynikających z wyżej przedstawionych przepisów prawa. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, oczywiste wady operatu czyniły zbędnym dokonywanie oceny tegoż operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej, nie prowadzi do pozbawienia skarżącego kasacyjnie uprawnienia do otrzymania słusznego odszkodowania, zatem nie narusza art. 21 ust. 2 konstytucji. W rezultacie zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, dlatego brak było przesłanek do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.