II SA/Kr 1267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania skargę oddala W wyniku decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa Al. J. oraz ulic: M., Ś., Ł., Ł., S. oraz C. wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym" wydanej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], będąca współwłasnością R. M. w 2/3 części oraz B. R. - G w 1/3 części stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasto K.. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. R. M. wniósł o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jak również o wypłatę zaliczki 70% odszkodowania ustalonego w decyzji odszkodowawczej (w piśmie nie wskazał nr rachunku bankowego, na który należy przekazać kwotę zaliczki). Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda M. wyznaczył Starostę W. do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Urząd Miasta K. Wydział Skarbu Miasta zwrócił się do R. M. z prośbą o wypełnienie i dostarczenie oświadczenia o formie wypłaty zaliczki odszkodowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta W. i orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w łącznej kwocie [...] zł, z czego [...] zł na rzecz B. R.za udział 1/3 części i [...] zł na rzecz R. M. za udział 2/3 części. W dniu [...] lutego 2014 r. wypłacona została na rzecz B. [...] zaliczka odszkodowania w kwocie [...] zł. Następnie Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia prawa, zaś wniosek R. M. o wypłatę zaliczki (uzupełniony w dniu [...] kwietnia 2014 r. o oświadczenie o formie jej wypłaty) zostanie zrealizowany niezwłocznie po otrzymaniu wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Starostę W. decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2014 r., ponownie (wcześniej odmowa w piśmie organu z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]) odmówił R. M. wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powołując się na art. 12 ust. 5 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.). W dniu [...] lipca 2014 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycję drogową. Skarżący w dniu [...] maja 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, na co organ odpowiedział pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. doręczonym w dniu [...] czerwca 2014 r. podtrzymując swoje stanowisko. Przedmiotowej czynności skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 a Ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.); zwanej dalej "Specustawą" polegające na odmowie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do wypłaty; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej: Konwencją) i art. 21 § 1 i § 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu prawa własności jako prawa człowieka, które przejawia się w zaistnieniu sytuacji, w której skarżący pozostaje bez nieruchomości i bez jakiegokolwiek, choćby częściowego ekwiwalentu pieniężnego za jej utratę; 3) naruszenie interesu prawnego skarżącego, co wyraża się w braku zapewnieniu mu przez organ administracji publicznej i system prawny jakiegokolwiek ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Wobec powyższego wniósł o u chylenie zaskarżonej czynności w całości oraz uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania zaliczki na poczet odszkodowania oraz o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołano art. 12 ust. 5a specustawy. Skarżący podniósł, że decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności orz ją wykonano poprzez przymusowe odebranie nieruchomości. Strona pozostała więc bez własności i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu pieniężnego za utraconą nieruchomość. Nie bez znaczenia jest fakt, że nieruchomość uprawnionego była wykorzystywana na cele usługowo - mieszkalne, a służąc skarżącemu na cele działalności gospodarczej, służyła tym samym do utrzymania jego rodziny. Obecnie skarżący pozostał bez własności, bez źródła utrzymania i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Stan taki jest sprzeczny ze standardami Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwrócił uwagę na "niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania" [E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 132 u. g. n. LEX-el., teza 2.]. Dodano ponadto, że stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta K. budzi wątpliwości także w kontekście wykładni językowej art. 12 ust. 5 Specustawy zwłaszcza wobec faktu, że wspomniana w piśmie organu kasatoryjna decyzja Wojewody M. w dalszym ciągu podlega kontroli sądowej i może dojść do jej uchylenia. "Zamrożenie" wypłaty zaliczki sprowadza się więc do swoistego rodzaju sankcji za składanie przez skarżącego środków odwoławczych i środków zaskarżenia. Na skarżącego nakłada się negatywne konsekwencje tylko dlatego, że korzysta z dozwolonych prawem środków mających mu gwarantować dochodzenie- zgodnie z Konstytucja RP - słusznego odszkodowania. Prowadzi to do kolejnej sprzeczności z Konwencją i naruszeni kolejnego prawa człowieka, jakim jest prawo do skutecznego środka odwoławczego. Co więcej, tak długo, jak istnieje skutek wywłaszczeniowy względem nieruchomości skarżącego, tak długo istnieje obowiązek zapłaty, więc w żadnych okolicznościach niniejszej sprawy na jej stan obecny, jakakolwiek zaliczka czy przedpłata nie będą świadczeniem nienależnym. Zauważono także, że jakakolwiek forma eliminacji skutku wywłaszczeniowego pozwala podmiotowi wypłacającemu zaliczkę na skorzystanie z mechanizmu żądania jej zwrotu. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że stanowisko Prezydenta K. jest prawidłowe jako zgodne z wykładnią literalną art. 12 ust. 5a Specustawy, to i tak prowadzi ono do skutków sprzecznych z Konstytucją RP i ratyfikowaną umową międzynarodową, jaką jest Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wraz z Protokołami Dodatkowymi jako jej integralnymi częściami. Odmowa wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania w sytuacji, gdy doszło do egzekucji i przymusowego, faktycznego odebrania nieruchomości prowadzi do stanu sprzecznego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż sprowadza się do wywłaszczenia bez odszkodowania - mimo, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej oraz, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 2 i ust. 1 Konstytucji RP). Co więcej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taką umową jest właśnie Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Protokoły Dodatkowe do niej, jako jej integralne części. Oznacza to, że nawet najbardziej poprawna z punktu widzenia zasad językowych wykładnia prawa krajowego nie może prowadzić do stanu sprzecznego z Konwencją - a taki stanem jest pozbawienie skarżącego nieruchomości bez odszkodowania i bez zaliczki, której wypłaty odmówiono. Takiej wykładni art. 12 ust. 5a Specustawy, jakiej dokonał Prezydent Miasta K. absolutnie nie da się pogodzić z przepisami Konwencji, a zatem Konwencja powinna mieć w tym wypadku pierwszeństwo. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wojewoda podał, że w dniu [...] lutego 2014 r. wypłacona została na rzecz B. R. zaliczka odszkodowania w kwocie [...] zł. Z uwagi na niewskazanie przez R. M. sposobu uiszczenia na jego rzecz przez Gminę Miejską K. zaliczki odszkodowania (tj. [...] zł) nie doszło do jej wypłaty. Następnie podniesiono, że Wojewoda M. w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta jest ostateczna i wykonalna. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do naruszenia prawa, zaś wniosek R. M. o wypłatę zaliczki (uzupełniony w dniu [...] kwietnia 2014 r. o oświadczenie o formie jej wypłaty) zostanie zrealizowany niezwłocznie po otrzymaniu wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Starostę W. decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz miedzy innymi R. M. oraz zobowiązującej do jego wypłaty Miasto K. - miasto na prawach powiatu uniemożliwia obecnie wypłatę zaliczki odszkodowania z uwagi na bark podstawy prawnej w tym zakresie (decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący wniósł skargę na czynność polegającą na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową". Zgodnie z art. 12 ust. 5a ustawy drogowej wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Czynność polegająca na wypłacie zaliczki powinna być, stosownie do art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, zaliczona do czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z dniem uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, może złożyć wniosek o dokonanie wypłaty na jej rzecz zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Tym samym prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, mimo jego cywilnoprawnego charakteru, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (przepisami prawa publicznego są regulacje art. 12 ustawy drogowej). Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki, w myśl art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03). Jest to przy tym bardzo korzystne rozwiązanie dla osoby uprawnionej do odszkodowania, ponieważ pozwala na otrzymanie przez taką osobę aż 70 % wartości odszkodowania ustalonego przez organ I instancji nawet wówczas, gdyby decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Reasumując ten tok rozważań należy stwierdzić, że tak czynność dotycząca wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania z ww. przepisu stanowią czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i mogą one zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. Sąd dokonał sprawdzenia, czy wniesienie skargi na czynność Prezydenta Miasta K. polegającą na odmowie wypłaty zaliczki zostało poprzedzone wyczerpaniem trybu zaskarżenia. W ocenie Sądu w tej sprawie skarżący zachował tryb wynikający z art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. i skarga została wniesiona w terminie. Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z powołanym art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości przejęte w trybie art. 12 ust. 4 tej ustawy, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 12 ust. 4g ustawy drogowej, a wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Powołany przepis oznacza, że warunkiem wypłaty zaliczki jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek: po pierwsze istnienie decyzji przez organ I instancji ustalającej wysokość odszkodowania; po drugie – złożenie wniosku o wypłatę zaliczki i po trzecie – złożenie wniosku przez osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wypłatę zaliczki już w dniu [...] kwietnia 2013 r. (akta administracyjne, karta nr [...]). Wniosek ten został złożony przed dniem wydania w sprawie decyzji przez organ I instancji. Organ I instancji – Starosta W. wydał decyzję ustalająca odszkodowanie w dniu [...] stycznia 2014 r. Na skutek zaskarżenia tej decyzji odwołaniem Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do rozpoznania Staroście W. Tym samym od tej daty w obrocie prawnym już nie było decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Ponowny wniosek o wypłatę zaliczki złożył skarżący w dniu [...] kwietnia 2014 r. Na ten wniosek Prezydent Miasta K. odpowiedział pismem z dnia [...] maja 2014 r. informując skarżącego, że w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji realizacja jego wniosku z daty [...] kwietnia 2014 r. nastąpi z chwilą wydania kolejnej decyzji ustalającej odszkodowanie, a brak wypłaty zaliczki wynika z braku obowiązywania decyzji ustalającej odszkodowanie, bowiem poprzednia decyzja w tym zakresie została uchylona. Stanowisko Prezydenta Miasta K. jest trafne. Na datę [...] maja 2014 r. nie obowiązywała żadna decyzja organu I instancji, chociażby nieprawomocna, która ustalałaby wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie ustawy drogowej pod inwestycję drogową. Skoro tak, to podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie miał możliwości nawet ustalić kwoty owej 70 % zaliczki. Nie znana była bowiem wysokość samego odszkodowania. Nie można było ustalić kwoty tej zaliczki na podstawie nie obowiązującej już decyzji. Decyzja Starosty W. z daty [...] stycznia 2014 r. przestała obowiązywać z dniem doręczenia stronie decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2014 r. Nie ustala się kwoty zaliczki, jeżeli sama wartość odszkodowania nie jest znana. Tym samym należy stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, czynność prawna z dnia [...] maja 2014 r. dotycząca odmowy wypłaty skarżącemu zaliczki na poczet odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, nie naruszała obowiązującego prawa. Także pozostałe zarzuty skarżącego nie są zasadne. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z tym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dalej przepis ten stanowi, że postanowienia tego Protokołu nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Sąd nie aprobuje postawionego w skardze zarzutu, jakoby skarżący został pozbawiony prawa własności bez jakiegokolwiek ekwiwalentu, bo właśnie co do wysokości owego ekwiwalentu toczy się odrębne postępowanie administracyjne. Naruszenie tego przepisu miałoby wówczas miejsce, gdyby skarżący został pobawiony prawa własności i ani obowiązujące przepisy, ani praktyka działania administracji nie przewidywała ustalania i wypłaty odszkodowania. Tak jednak nie jest. Czym innym jest brak jakiegokolwiek ekwiwalentu za odebranie prawa własności, a czym innym kwestionowanie ustalonego odszkodowania i skarżący korzystał w trakcie postępowania administracyjnego z prawa do kwestionowania już ustalonego odszkodowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP i Sąd nie znajduje podstaw do uznania, że w tej sprawie naruszono ww. przepisy konstytucyjne. Art. 21 § 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie prawa własności w sposób niedopuszczalny lub sprzeczny z tym przepisem. Dalej art. 21 § 2 Konstytucji stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odebranie skarżącemu prawa własności (współwłasności) działek nr [...] i [...] nastąpiło na cel publiczny i za odszkodowaniem, którego wysokości a tym bardziej słuszności w tej sprawie nie ocenia się. Przedmiotem tej bowiem sprawy jest tylko ocena, czy czynność prawa stanowiąca pismo organu z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wypłaty zaliczki na odszkodowanie naruszyło prawo lub było zgodne z obowiązującym prawem. Sąd w tak zakreślonej sprawie nie może objąć badaniem innych kwestii, w tym ustalania samej wysokości odszkodowania. Tym samym w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy nie znajduje uzasadnienia żądanie skarżącego uznania, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., uprawnienia do otrzymania zaliczki w wysokości 70 % wartości odszkodowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że w tej sprawie skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a. oddaleniu.