II SA/Gl 1045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Rozstrzygana sprawa dotyczy samowoli budowlanej, jakiej miał się dopuścić D. K. zam. w W. przy ul. [...]. Właściciel sąsiadującej nieruchomości, J. S. pismem z dnia [...] r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., iż D. K. wybudował swój dom "na dziko". Niezależnie od tego J. S. wskazał, iż budynek przy ul. [...], ze względu na swoje usytuowanie, powoduje zawilgocenie jego domu. W związku z powyższym w swym piśmie domagał się wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku należącego do D. K.. PINB w B. wszczął postępowanie w sprawie. W jego ramach dokonano dnia [...]r. oględzin spornego budynku. Decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wydania decyzji nakazu rozbiórki mieszkalnego przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu podniósł, iż budynek istnieje kilkadziesiąt lat. Brak co prawda pełnej dokumentacji budowlanej, istnieje jednak karta tytułowa projektu przebudowy budynku, która miała miejsce w [...] r. Z adnotacji na tej karcie wynika, iż projekt był weryfikowany przez organy administracji. Nie można zatem w tym przypadku mówić o samowoli budowlanej. Na skutek odwołania J. S. sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie zbadania legalności budowy i nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego w W., przy ul. [...]. Co do zasady zgodził się on z argumentacja organu I instancji dotyczącą braku podstaw stwierdzenia, że budynek został wzniesiony w ramach samowoli budowlanej. Uznał jednak, iż jedynym rozstrzygnięciem w tym zakresie może być umorzenie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. J. S. poinformował Wójta Gminy W. o tym, iż na nieruchomości przy ul. [...] są nielegalnie składowane podkłady kolejowe. Z tych odpadów, w ocenie wnioskodawcy, jest wybudowany również dom będący własnością D. K. Organ gminy przekazał ww. pismo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B.. Ten jednak pismem z dnia [...] r. poinformował J. S., iż kwestia legalności budynku w W. przy ul. [...] została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na wniosek J. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ administracji winien w swym rozstrzygnięciu odnieść się do żądania strony. Rozstrzygnięcie polegające na umorzeniu postępowania nie spełnia tego warunku. W wyniku stwierdzenia nieważności swej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. o numerze [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i poważne uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Podejmując ponownie postępowanie PINB w B. wystąpił do Archiwum Państwowego w B. z zapytaniem, czy w jego zasobach znajduje się jakakolwiek dokumentacja budowlana związana z budynkiem położonym w W. przy ul. [...]. Dnia [...] r. zostały również przeprowadzone oględziny spornego budynku, w ramach której została sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w B. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu podniósł, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w miejscu innego, który istniał już w [...] r. Przebudowa miała miejsce w latach [...]-[...]. O tym, iż budowa była legalna świadczy karta tytułowa projektu budowlanego z pieczątka organu administracji z datą [...] r. Nie można tu zatem mówić o samowoli budowlanej. Niezależnie od tego organ podniósł, iż stan techniczny budynku jest dobry i brak przesłanek wydania z tych przyczyn nakazu jego rozbiórki. Na skutek odwołania J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał na szereg uchybień, których dopuścił się organ I instancji. Dotyczyły one między innymi błędnej podstawy prawnej podjętej decyzji, niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wreszcie niezapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Uznał, iż brak jest przesłanek do wydania orzeczenia w tym zakresie, w związku z czym postępowanie jest bezprzedmiotowe. Podniósł również wszystkie okoliczności, na które wskazywał w swym rozstrzygnięciu z dnia [...] r. Również w tym przypadku, na skutek odwołania J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym przypadku przyczyną było niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie, w uzasadnieniu przywołując dotychczasową argumentację. Od tej decyzji odwołali się J. S. i Z. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] po raz kolejny uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż PINB nie ustalił przebiegu granic pomiędzy nieruchomością położoną przy ul. [...] a nieruchomością, której właścicielami są J. S. i Z. S.. Dopatrzył się również uchybień w zakresie zawiadomienia jednej ze stron postępowania, A. K. Podejmując ponownie postępowanie PINB podjął przede wszystkim działania w celu zapewnienia czynnego udziału stron. W aktach sprawy znajduje się pismo J. S. i Z. S. z dnia [...] r. odnoszące się wezwania przez organ dostarczenia wszelkich dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Żądają w nim, aby właściciele budynku położonego w W. przy ul. [...] wykazali się posiadaniem wypisów archiwalnych ksiąg wieczystych, wypisów z Wydziału geodezji i kartografii dotyczących czasookresów istnienia działki o numerze 1 (na której znajduje się sporny budynek), dowodów poświadczających kto jest spadkobiercą działki 1 oraz informacji, kto był inwestorem na niej. Domagali się również dokonania "rzetelnej" ekspertyzy budynku przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył toczące się z urzędu (ale zainicjowane wnioskiem J. S.) postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczące budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu wskazał, iż brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Przytoczył tu argumentację podnoszoną przy wydawaniu poprzednich rozstrzygnięć w sprawie. Przede wszystkim podniósł, iż samowoli budowlanej nie można domniemywać. A w aktach sprawy znajduje się kopia strony tytułowej projektu budowlanego ww. budynku, zaakceptowanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zaakcentował również, iż lokalizacja budynku (w granicy nieruchomości skarżących) nie może stanowić tu przesłanki rozbiórki, gdyż w czasie budowy ww. budynku przepisy ówcześnie obowiązujące nie regulowały w ogóle tej kwestii. W obszernym uzasadnieniu przestawił przebieg postępowania. Wskazał również argumentację dotyczącą braku obowiązku przechowywania pełnej dokumentacji budowlanej przez D.K. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. S. i Z. S. domagając się jej uchylenia. Zarzucili organowi I instancji, że: - organ swe rozstrzygnięcie oparł na "falsyfikatach" przestawionych przez D. K., - oględziny spornego budynku nastąpiły w sposób niezgodny z prawem (na dowód czego stwierdzają, iż zdjęcia załączone do akt sprawy były wykonywane przy użyciu telefonu komórkowego), - załączone do akt sprawy zdjęcia czarno- białe (określone przez skarżących jako "nekrologi") nie ukazują dokładnie stopnia zawilgocenia ich budynku, - nie zostały im okazane dokumenty z [...] r., które wskazywały by, iż budowa była legalna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż budynek przy [...] w W. powstał w ramach samowoli budowlanej. Brak również podstaw do orzeczenia takiej rozbiórki ze względu na stan budynku. Skargę na decyzję organu II instancji do tutejszego Sądu wnieśli J. S. i Z. S.. Zarzucili w niej, iż rozstrzygnięcie w sprawie ponownie zostało oparte na "falsyfikatach lub bardziej wygodnie braku dokumentów". Podnieśli, iż brak jest dokumentacji geodezyjno kartograficznej wskazującej, iż budowa budynku przy ul. [...] była zgodna z prawem. Zakwestionowali, iż inwestor mógł dysponować nieruchomością na cele budowlane, gdyż w ich ocenie działka o numerze 1 (na której znajduje się sporny budynek) nigdy nie istniała. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania jest toczące się z urzędu (ale zainicjowane wnioskiem J. S.) postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...]. Niezależnie od tego, czy sprawa była by rozstrzygana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), czy też obowiązującego w trakcie przebudowy spornego budynku rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z ze zm.) kluczowe w sprawie jest wykazanie, iż budynek powstał w ramach samowoli budowlanej. Pod tym pojęciem należy rozumieć zachowanie inwestora polegające na wzniesieniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę (przebudowę). Przy czym, co istotne, samowoli budowlanej nie można domniemywać. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tej sprawie wskazuje, iż "instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1416/10 - wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. VII SA/Wa 1855/09) stwierdzając, iż "przepis art. 48 p.b. dotyczy jedynie przypadków, w których inwestor w ogóle nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę". Można tu wreszcie wskazać wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2014 r. (sygn. II SA/Łd 1245/13), gdzie skład orzekający uznał, iż "unormowana przepisem art. 48 p.b. instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy". Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż ustalenia organów administracji zostały dokonane prawidłowo. Z archiwalnych map geodezyjnych oraz innych dokumentów wynika niezbicie, iż budynek należący do przodków D. K. (prawdopodobnie A./A. N.) istniał już w [...] r. Zachowała się również karta tytułowa projektu przebudowy budynku z [...] r. Brak co prawda pozostałej części wspomnianej dokumentacji, jednakże w świetle obowiązujących wówczas przepisów inwestor nie był obowiązany do przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia budynku. Należy zatem przyjąć, iż rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie było prawidłowe. Nie stwierdzono samowoli, zatem należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podstawą był tu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.), zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". O prawidłowości takiego rozstrzygnięcia świadczy również istniejące orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, iż "na gruncie p.b. postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Wr 396/14). Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji rozważał również możliwość zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, odnosząc się do twierdzeń skarżących, iż budynek przy ul. [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, czy też może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Jednak w trakcie przeprowadzonych oględzin okoliczności takie nie zostały potwierdzone. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, iż podniesione tam okoliczności nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim "zapisy z ksiąg wieczystych oraz zapisy z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego" nie muszą świadczyć o fakcie legalności (lub nie) zamierzenia budowlanego. Brak samowoli budowlanej został bowiem wykazany za pomocą innych dowodów (karta tytułowa projektu przebudowy budynku). Podobnie znaczenia dla sprawy nie ma podniesiona przez skarżących okoliczność, iż "działka 1 nie istniała nigdy" skoro w aktach administracyjnych znajdują się potwierdzenia istnienia nieruchomości o takim numerze ewidencyjnym. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.