I SA/Kr 1694/14

|Sygn. akt I SA/Kr 1694/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 grudnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek (spr.), Sędziowie: WSA Maja Chodacka, WSA Paweł Dąbek, Protokolant: st.sekr.sąd. Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r., ze skargi A.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia - uchyla zaskarżoną decyzję - Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 27 sierpnia 2013r., nr [...] odmówił A.L. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, w tym: - składki na ubezpieczenia społeczne za okres: 10.2009r. – 07.2010r., 09.2010r. – 05.2013r., w kwocie 23.980,98 zł oraz odsetki w kwocie 5.352,00 zł, - składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 03.2009r. – 08.2009r., 10.2009r. – 07.2010r., 09.2010r. – 09.2011r., 11.2011r. – 05.2013r., w kwocie 11.169,05 zł oraz odsetki w kwocie 2.938.00 zł, - składki na Fundusz Pracy za okres: 11.2009r. – 07.2010r., 09.2010r. – 05.2013 r., w kwocie 2.083.01 zł oraz odsetki za zwłokę w kwocie 432,00zł, a nadto umorzył na podstawie art. 105§1 k.p.a. umorzono postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne za okres: 03.2009r. - 09.2009r., 08.2010r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 09.2009r., 08.2010r., 10.2011r., na Fundusz Pracy za okres: 10.2009r., 08.2010r., w związku z brakiem przedmiotu postępowania. Wskutek złożenia przez A.L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...], wydaną dnia 14 października 2013r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi, wniesionej przez A.L., wyrokiem z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt I SA/Kr 2081/13, uchylił obie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z 27 sierpnia 2013r. nie odpowiadają przepisom prawa, wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, oraz przepisów art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, polegającym na braku wnikliwego rozważenia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych należności składkowych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sytuacja faktyczna, materialna i finansowa skarżącej winna jednak w sposób wnikliwy rozważona w kontekście przesłanek zawartych w rozporządzeniu, w szczególności w oparciu o treść §3 ust. 1 pkt 1. Z powołanego przepisu wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zastrzegł, że nie przesądza sprawy i stwierdził, że nie może zastąpić organu w tej materii gdyż orzeczenie czy w sprawie zachodzą powołane przesłanki należy wyłącznie do organu, który co należy podkreślić winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Po rozpatrzeniu sprawy kolejny raz, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 5 sierpnia 2014r., nr [...] odmówił A.L. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 45.955,04 zł, a nadto umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne za okres: 03.2009r. - 09.2009r., 08.2010r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres: 09.2009r., 08.2010r., 10.2011r., na Fundusz Pracy za okres: 10.2009r., 08.2010r., w związku z brakiem przedmiotu postępowania. Organ ustalił, że w stosunku do wnioskodawczyni prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Omówił dochody, osiągane przez A.L. w latach 2009-2012 oraz wskazał na zawieszenie przez nią działalności gospodarczej. Skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna, pozostaje na utrzymaniu matki, cierpi na stany depresyjne. Samochód, będący własnością skarżącej, jest zajęty na zaspokojenie wierzytelności. A.L. nie figuruje w ewidencji osób, korzystających z pomocy społecznej. Zakład omówił następnie przesłanki umarzania należności z tytułu składek, wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia. Organ ocenił, że w przypadku skarżącej nie zachodzi trwała, nieprzemijająca całkowita nieściągalność. Uznał również, że spłacenie należności nie pozbawiłoby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a zatem nie zachodzą również przesłanki umorzenia, wynikające z rozporządzenia. A.L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych zupełnie pominął przytoczone przez nią argumenty i przedstawione dowody. Zaznaczyła, że jej zła sytuacja pogłębia się, utrwaleniu podlega stan wykluczenia społecznego. Wskazała, że od dawna nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych, np. nie stać jej na podjęcie leczenia. Wydaną dnia 15 września 2014r. decyzją nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego Zakład omówił przesłanki umorzenia należności, wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zwrócił uwagę, że przepis ten jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Rozważył również, czy za umorzeniem przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. Stwierdził następnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. A.l. nie zgodziła się z powyższą decyzją, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Domagała się uchylenia decyzji z dnia 15 września 2014r. oraz orzeczenia, że nie może być wykonywana. Skarżąca podniosła, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją i matkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a już obecnie żyją poniżej granicy ubóstwa. Jej zdaniem zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzuciła też, że zaskarżona decyzja jest dowolna i zupełnie pomija słuszny interes strony, a organ nie odniósł się do przedłożonych przez nią dokumentów. Podniosła też naruszenie art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 rozporządzenia wykonawczego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity : Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym w niniejszej sprawie wiążące będą zapatrywania, wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt I SA/Kr 2081/13. We wskazanym wyroku sąd wskazał wyraźnie, że w sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis ten stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd zauważył też, że organ uznając, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zupełnie pominął powyższe twierdzenie strony, jak i wskazane wyżej dokumenty. Zdaniem sądu, Zakład powinien ocenić niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności składkowych, z uwzględnieniem całego materiału dowodowego. Jeżeli według organu przedłożone przez stronę dokumenty nie mają znaczenia dla oceny jej sytuacji bytowej, to powinien on w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnić tę kwestię w decyzji. Zdaniem sądu sytuacja bytowa skarżącego musi być dokładnie przeanalizowana i omówiona, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja nie dotyczy kwestii błahych, lecz o charakterze podstawowym - możliwości zaspokajania przez skarżącego elementarnych potrzeb życiowych. Z tego punktu widzenia ocena dokonana przez Zakład jest fragmentaryczna i niepełna. Sąd wytknął również, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, jak również zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa (w tym majątkowa) pozwala na opłacenie zaległych składek, nie pozbawiając zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, z odpowiednim wyważeniem interesu publicznego i prywatnego. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie wskazuje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym matkę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego uznając, że zobowiązana nie wykazała powyższej okoliczności. W wyroku wskazano, że przy wydaniu rozstrzygnięcia organ nie uwzględnił faktów i dowodów bezpośrednio wskazywanych przez skarżącą. Podnosiła ona m.in., że jest osobą bezrobotną (bez prawa do zasiłku), obciążoną spłatami kilku kredytów, mieszka z matką utrzymującą się z renty i jest na jej utrzymaniu. Analiza powyższych okoliczności wskazuje, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki umorzenia należności ustanowione w §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które jednak nie były analizowane przez organ. Stwierdzić należy, że wytyczne zawarte w powołanym wyroku nie zostały zrealizowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy wydawaniu decyzji z dnia 15 września 2014r., nr [...]. Jak słusznie wskazuje orzecznictwo, postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1889/11, Lex Omega nr 1138574). Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 873/11, Lex Omega nr 1137370). Te same uwagi odnieść należy zatem do postępowania, prowadzonego wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie budzi to również wątpliwości w odniesieniu do postępowania, prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Podzielić należy pogląd, że postępowanie w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, do którego na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie odpowiednio przepisy k.p.a., ukształtowane jest jako postępowanie merytoryczne (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2010r., sygn. akt I SA/Kr 577/10, Lex Omega nr 660601). Analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzić musi do wniosku, że wskazania, zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt I SA/Kr 2081/13, nie zostały zrealizowane. Zakład odniósł się bowiem wyłącznie do kwestii realizacji przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wcale nie zajął się natomiast oceną ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat § 3 rozporządzenia, mimo że wspomniany wyrok sądu go do tego wyraźnie obligował. Obowiązek ponownego rozpatrzenia całej istoty sprawy ciąży na organie administracji publicznej również wówczas, gdy we wcześniejszej decyzji, zaskarżonej w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zajął się już całością zagadnień merytorycznych. Rozpatrując sprawę ponownie ma obowiązek odnieść się do nich raz jeszcze, badając wszystkie istotne, a nie tylko wybrane aspekty faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 153 p.p.s.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co uzasadniało jej uchylenie. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zrealizuje wszystkie wskazania, wynikające z wyroku z dnia 27 lutego 2014r., sygn. akt I SA/Kr 2081/13. Nie było natomiast możliwe uwzględnienie wniosku skarżącej o określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (art. 152 p.p.s.a.). W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego trzeba rozumieć spowodowanie takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem, zawartym w danym akcie, przy czym może to nastąpić w sposób dobrowolny bądź przymusowy (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 888/08, Lex nr 477238). Powyższe oznacza, że wykonalna będzie decyzja nakładająca na jej adresata obowiązek, ponieważ możliwa jest dobrowolna realizacja jej dyspozycji bądź wykonanie jej w trybie przymusowym, a także decyzja przyznająca adresatowi uprawnienie do konkretnego działania- wówczas realizując takie uprawnienie, strona będzie wykonywała akt administracyjny. Nie można natomiast mówić o wykonaniu- a zatem także o możliwości wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, kiedy ma ona charakter odmowny- nie uwzględnia wniosku strony o przyznanie uprawnienia bądź nałożenie obowiązku na inną stronę, ponieważ akt taki nie ma przedmiotu wykonania (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 roku, sygn. akt II OZ 714/08, Lex nr 493646 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Wr 411/08, Lex nr 504587). W judykaturze wskazuje się między innymi, iż nie podlega wykonaniu decyzja, którą odmówiono stronie umorzenia należności pieniężnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lipca 2008 roku, sygn. akt II GZ 136/08, Lex nr 493692). Ponieważ zaskarżona decyzja nie przyznaje uprawnienia ani nie nakłada obowiązku, nie podlega również wykonaniu. Nie można było zatem orzec w sposób, przewidziany w art. 152 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.