II SAB/Gl 72/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. K. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli budowy drogi przejazdowej na posesji przy ul. [...] w K., należącej do M. i L. B. Następnie pismem z dnia [...]r. wnioskodawca wniósł za pośrednictwem tego organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 kpa. Z kolei PINB w Z. pismem z dnia [...] r. powiadomił strony o terminie oględzin, wyznaczonych na dzień [...]r. oraz poinformował, że sprawa z uwagi na nagromadzenie innych spraw, zostanie załatwiona do dnia [...]r. Następnie w dniu [...]r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...]o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych, związanych z utwardzeniem terenu działki nr ewid. 1. Po rozpatrzeniu odwołania K. W., decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uprzednio zaś postanowieniem z dnia [...]r. organ II instancji na podstawie art. 37 § 2 kpa, odmówił wyznaczenia PINB w Z. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Akta sprawy zwrócono w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. PINB w Z. powiadomił strony o przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu [...]r., a następnie pismem z dnia [...]r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Z. o przekazanie kopii dokumentów w sprawie zgłoszenia robót, dokonanego w dniu [...]r. Żądane dokumenty wpłynęły do organu w dniu [...]r. Z kolei K. W. w dniu [...]r. wniósł kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłość postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]PINB w Z. ponownie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce nr 1. Decyzję wysłano stronom w dniu [...] r. Natomiast w dniu [...] r. K. W. wniósł za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego w sprawie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa – poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na tej podstawie skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania aktu w terminie 14 dni oraz zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy oraz przewlekłego jej prowadzenia. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę przedstawił przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania PINB w Z. podniósł, że przed wniesieniem skargi wydał decyzję o umorzeniu postępowania, zaś postanowieniem z dnia [...]r. [...]WINB odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyjaśnił też, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana dużą ilością spraw i przeprowadzonych kontroli oraz brakami kadrowymi (ostatnio zlikwidowano dwa etaty). Pismem z dnia [...]r. skarżący podtrzymał skargę, gdyż organ czterokrotnie nie dotrzymywał terminów, wynikających z kpa i nie powiadomił go o przyczynach opóźnień, ani też nie wskazywał nowych terminów załatwienia sprawy. Zwrócił też uwagę na błędne oznaczenie przedmiotu jego skargi jako dotyczącej legalności wykonanych robót, a nie – na sposób wykonywania robót zgodnie z jego pismem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski mogły odnieść skutek. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że fakt wydania decyzji kończącej postępowanie przed wniesieniem skargi, nie czyni w całości bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 2854/13, skarga na przewlekłość postępowania ma na celu stwierdzenie tego faktu bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wniesieniem skargi. Przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zawiera bowiem normę, wg której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru, przy czym wniesienie takiej skargi nie jest ograniczone terminem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega badaniu, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także, czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie. Sąd dokonuje oceny skargi biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonywane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności niezależne od organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Rozpatrując skargę na przewlekłe postępowanie, sąd nie ocenia jednak merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ administracyjny. Mając na uwadze powyższy pogląd, skład orzekający w niniejszej sprawie po analizie akt postępowania administracyjnego i ocenie podejmowanych przez PINB w Z. czynności, wyżej już opisanych stwierdził, że doszło do ewidentnego naruszenia art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 § 3 kpa poprzez rażące naruszenie maksymalnego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, przy czym organ jedynie raz dopełnił powinność z art. 36 kpa – poprzez wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i podanie przyczyn zwłoki. Samo podjęcie czynności nastąpiło dopiero po upływie ponad 1,5 miesiąca od doręczenia organowi żądania przeprowadzenia kontroli, a podejmowanie czynności następowało w znacznych odstępach czasu. Mimo zakończenia postępowania dowodowego dnia [...] r., dopiero w dniu [...] r. została wydana decyzja kończąca postępowanie, przy czym jej wysłanie stronom nastąpiło dopiero w dniu [...] r., czyli po wniesieniu skargi. Znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy nie mogą zaś usprawiedliwiać braki kadrowe oraz duża ilość spraw i przeprowadzonych kontroli. Zdaniem sądu, nie są to bowiem przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Stąd też skład orzekający doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało cechy rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie, orzekanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie mogło też odnieść skutku żądanie skarżącego w zakresie zobowiązania organu do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy lub przewlekłego jej prowadzenia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści się bowiem w kompetencjach sądu administracyjnego, uregulowanych przepisem art. 149 powołanej ustawy. Sąd administracyjny mimo stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie dopatrzył się też podstaw do wymierzenia z urzędu organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy, uwzględniając fakt załatwienia sprawy oraz tłumaczenia organu co do przyczyn zwłoki. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego i okoliczności podniesionych w skardze oraz kolejnym piśmie wyjaśnić przyjdzie, że na tym etapie postępowania nie podlega kontroli sądowej prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Pojęcie "legalności wykonanych robót" jest też szerokie i pojemne. Dla oceny zasadności skargi nie mają też prawnego znaczenia zarzuty pod adresem organu co do braku doręczenia skarżącemu odpisów żądanych dokumentów. Nie są to bowiem czynności, zmierzające do załatwienia sprawy, a tylko takie są przedmiotem oceny sądu w sprawie przewlekłości postępowania, czy bezczynności organu. Stąd też skarga mogła odnieść częściowy skutek i działając na podstawie art. 149 § 1 powołanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy. sw