II OSK 816/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1898/14 w sprawie ze skargi A.S. i J.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wyrokiem z 11 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.S. i J.S. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 25 czerwca 2013 r. skarżący dokonał zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku. Według zgłaszającego szkoda ta polega na zanieczyszczeniu gleby fenolem w związku ze stwierdzeniem ponad trzydziestokrotnego przekroczenia wartości dopuszczalnych, po upływie około roku od fizycznego zakończenia działalności firmy "A." s.j. (dalej jako "spółka") będącej sprawcą tego zanieczyszczenia. Spółka od 15 grudnia 2006 r. do około połowy 2012 r. na wydzierżawionej od G.L. nieruchomości prowadziła działalność polegającą na odzysku, wytwarzaniu, magazynowaniu i transporcie odpadów. Działalność prowadzona była na podstawie decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] czerwca 2007 r. Spółka przekształciła się następnie w B. Sp. z o.o. Drugiego zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi dokonał Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 27 czerwca 2013 r. W zgłoszeniu poinformował o podjęciu niezapowiedzianych czynności kontrolnych na terenie nieruchomości położonej w [...] 33A, na której działalność polegającą na odzysku odpadów prowadzi spółka. Organ ten podał także, że jak wynika z ustaleń kontroli, działalność na terenie nieruchomości polegającą na świadczeniu usług ogólnobudowlanych i wykończeniowych prowadzi C. Firma ta wynajmuje nieruchomość od 1 marca 2013 r. od jej właścicielki – G.L. Z uwagi na interwencję dotyczącą zanieczyszczenia gleby, na terenie posesji pobrano trzy próbki gleby oraz próbkę czwartą jako próbkę zerową, spoza kontrolowanego terenu. Wśród badanych zanieczyszczeń wymienione zostały metale ciężkie i fenol. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał oceny otrzymanych wyników porównując je do standardów jakości, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359), dla gruntów grupy B i wskazał na przekroczenie fenolu we wszystkich badanych próbkach. Ze sprawozdania wynika, że pobrane próbki gleby poddano analizie na zawartość metali ciężkich oraz oznaczono w nich indeks fenolowy, a nie fenol jak to stwierdzono w piśmie. Pismem z 9 sierpnia 2013 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu spółka wyjaśniła, że jej działalność prowadzona na tym terenie obejmowała odzysk odpadów rozpuszczalnikowych, które, zgodnie z deklaracją i dokumentacją producenta, nie zawierały związków fenolu. W maju 2012 r. spółka przeniosła z terenu wskazanej nieruchomości wszystkie urządzenia i od tego czasu do końca lutego 2013 r. nie prowadziła tam odzysku odpadów. W piśmie poinformowano również, że spółka "padła ofiarą próby wyłudzenia środków pieniężnych ze strony Państwa S., którzy w marcu br. skierowali do spółki wniosek o zadośćuczynienie, grożąc w przypadku braku porozumienia nękaniem firmy". Następnie w uzupełnieniu do tego pisma pismem z 26 sierpnia 2013 r. spółka przekazała organowi m.in. kartę charakterystyki mieszaniny stosowanej w odzysku, kopię pisma skarżących z 11 marca 2013 r. oraz kopię protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej 22 maja 2013 r. przez Starostę Gnieźnieńskiego. W protokole odnotowano twierdzenie właścicielki nieruchomości, że "w trakcie trwania umowy najmu, podczas sporadycznego przebywania na działce [...]/5, nie zauważyła odpadów leżących w niepowołanym miejscu. Nie odczuła też zapachu rozpuszczalników ani oparów w pobliżu pomieszczeń gdzie była prowadzona przedmiotowa działalność". Pismem z 20 września 2013 r. Wójt Gminy Gniezno poinformował Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, że uwagi od skarżących dotyczące nieprawidłowości w prowadzeniu działalności A. s.j. zaczęły się pojawiać dopiero po zakończeniu działalności tej firmy. Natomiast dla Gminy Gniezno nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 27 września 2013 r. spółka wniosła o umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że prowadziła działalność na działce nr [...]/5 do maja 2012 r. Podkreśliła, że to nie spółka ponosi odpowiedzialność za powstałe zanieczyszczenie. Zanieczyszczenie zostało stwierdzone również na działce nr [...]3, do której spółka nie miała nigdy tytułu prawnego. Tytuł prawny do tej działki posiadają skarżący, przy czym skarżący jest podmiotem korzystającym ze środowiska, ponieważ prowadzi działalność gospodarczą. Nigdy podczas całej działalności firmy właściciele działki [...]3 nie zgłaszali żadnych uwag ani zastrzeżeń, co do prowadzonej przez spółkę działalności. Działania takie podjęli dopiero po zakończeniu działalności firmy pod wskazanym adresem, w sytuacji braku zgody spółki na wypłatę zadośćuczynienia. Prowadzona działalność obejmowała odzysk odpadów rozpuszczalnikowych, które – zgodnie z deklaracją producenta – nie zawierają związków fenolu. W dalszej części wniosku podniesiono, że nie ma fizycznej możliwości dokonania takiego zanieczyszczenia przez spółkę. Fenol jest bowiem substancją bardzo szybko biodegradującą. W dniu 25 października 2013 r. przeprowadzono na terenie działek ew. nr [...]5, [...]4, [...]3 i [...]1 oględziny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych w związku ze stwierdzonym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu zanieczyszczeniem gleby fenolem na terenie działek [...]3 i [...]5. Organ I instancji stwierdził brak przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, w odniesieniu do uzyskanych wyników analiz fenolu. Odnosząc się do krezolu podkreślił, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby. W jego ocenie jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi ono zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto podniósł, że należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a powstałym zanieczyszczeniem. Natomiast w maju 2013 r. na przedmiotowym terenie nie prowadzono już tego rodzaju działalności. Organ zwrócił uwagę, że krezol wchodzi w skład środków do odkażania i zmywania powierzchni, środków czystości, wykazuje działanie bakterio-grzybobójcze, a ponadto ma właściwości insektobójcze. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie pożądane efekty przyniesie naturalna regeneracja jako działanie naprawcze, co jest dopuszczone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych oraz warunków i sposobu ich prowadzenia (Dz.U. Nr 103, poz. 664). Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji. Skarżący również złożyli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc szereg zarzutów dotyczących gospodarowania odpadami, wydania decyzji na zbieranie i odzysk odpadów przez Starostę Gnieźnieńskiego oraz zarzutów związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w sposób obszerny wyniki badań przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz różnicę między "fenolem" a "indeksem fenolowym". W związku z tym, że badanie dotyczyło indeksu fenolowego nienormowanego w rozporządzeniu dotyczącym standardów jakości gleby i ziemi, na zlecenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, wykonano kolejne badania, tym razem na zawartość fenolu i krezoli w glebie. Laboratorium Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska posiada akredytację w tym zakresie, dlatego organ odwoławczy uznał wyniki badań za miarodajne. Otrzymane wyniki nie przekraczały dopuszczalnych wartości standardów jakości gleby. Zlecone badania, zarówno w zakresie poboru prób jak i analiz, zostały zrealizowane przez jednostkę akredytowaną. Pobór prób został dokonany przez SGS według normy PN-ISO 10381-5:2009, natomiast analizy zostały wykonane przez laboratorium podwykonawcy – nr akredytacji: 345/2013 (L 1163, ALS Czech Republic s.r.o., Praga) PCA (Polskie Centrum Akredytacyjne) jak i CAI (Czeski Instytut Akredytacyjny), które są sygnatariuszami Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation), w ramach którego wzajemnie uznawana jest równoważność systemów akredytacji. SGS pismem z 18 listopada 2013 r., przekazał organowi I instancji wyniki analiz prezentujące ściśle określone stężenia badanych zanieczyszczeń. Uzyskane wyniki nie potwierdziły występowania stężeń fenolu na poziomie świadczącym o przekroczeniu obowiązujących standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dla gruntów grupy B. Natomiast w przypadku krezoli, w jednej próbce, próbce nr 10, stwierdzono zawartość 0,157 mg/kg/s.m. zanieczyszczeń stanowiącą wartość przewyższającą standard jakości dla gruntów grupy B. Pozostałe próbki nie wykazywały przekroczeń standardów jakości gleby lub ziemi. Próbka nr 10 pochodziła z działki ew. nr [...]5 i pobrana została od strony działki ew. nr [...]3. W odniesieniu do takiego ustalenia, mając na względzie, iż dopuszczalne stężenie krezoli na gruncie grupy C wynosi 50 mg/kg/s.m., to skażenie to nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skoro stężenie fenolu w maju 2013 r. wynosiło nawet 6,96 mg/kg/s.m., a w październiku 2013 r. nie stwierdzono ponadnormatywnych stężeń fenolu, to należy wnioskować, że pożądane efekty przynosi naturalna regeneracja, która jest uwzględniana przy prowadzeniu działań naprawczych. Przypisanie odpowiedzialności za powstałe zanieczyszczenie podmiotowi prowadzącemu działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku wymaga ustalenia niebudzącego wątpliwości związku przyczynowo-skutkowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając jednak, że wymaga ono uzupełnienia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezwzględnym warunkiem umożliwiającym zastosowanie w sprawie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa") jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy działalnością wskazanego podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a negatywną mierzalną zmianą mającą charakter szkody w środowisku. Przedmiotem rozpatrzenia jest stwierdzone w analizach stężenie krezoli na poziomie wskazującym na przekroczenie obowiązujących standardów jakości gleby i ziemi dla gruntów grupy B. W związku z tym, w celu zastosowania przepisów ustawy szkodowej, należałoby wykazać związek przyczynowy pomiędzy działalnością podmiotu, prowadzoną na zanieczyszczonej nieruchomości a powstaniem zanieczyszczenia krezolami czyli przypisanie powstałego zanieczyszczenia do konkretnej działalności określonego podmiotu korzystającego ze środowiska. Na działce nr [...]5 działalność prowadziła spółka w okresie od 15 lutego 2007 r. do 29 lutego 2013 r. (faktyczna działalność trwała krócej), a następnie przez okres około dwóch miesięcy firma D., która w tym okresie prowadziła remont wynajmowanej nieruchomości. Firma D. prowadziła działalność w zakresie usług budowlanych, w związku z tym wykluczyć należy, że zachodzi przesłanka działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Tego rodzaju działalność nie wpisuje się w katalog działalności stwarzającej ryzyko, wymienionej w art. 3 ustawy szkodowej. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują żeby do zanieczyszczenia mogło dojść na skutek działań tej firmy. Nie można więc w stosunku do firmy D. zastosować przepisów ustawy szkodowej. Odnosząc się do spółki, organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie firma ta prowadziła działalność polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu (odzysku) odpadów. Spełniona jest więc jedna z podstawowych przesłanek ustawy szkodowej. Analizując dołączone do akt sprawy sprawozdania firmy spółki prezentujące rodzaje i ilości odpadów zbieranych oraz poddawanych odzyskowi, w opinii organu, nie można znaleźć żadnego jednoznacznego dowodu na to, że źródłem analizowanego zanieczyszczenia była działalność spółki. W analizie tej bardziej istotnym dowodem, że zanieczyszczenie nie pochodzi od tej firmy jest fakt, że zarówno fenol jak i krezole ulegają stosunkowo łatwo procesowi biodegradacji. Analizując karty charakterystyki zarówno fenolu jak i krezoli organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku fenolu biodegradacja wynosi 85% w ciągu 14 dni, natomiast dla krezoli 80–89% w ciągu 28–30 dni. Organ stwierdził, że nawet przyjmując wspomniane wartości jako orientacyjne dojść należy do przekonania, że źródłem stwierdzonego na działce nr [...]5 zanieczyszczenia krezolami nie może być spółka. Według oświadczenia pełnomocnika firmy, działalność na tym terenie została zakończona w maju 2012 r. Z kolei skarżący twierdzą, że jeszcze we wrześniu 2012 r. odpady były gromadzone na posesji. Przyjmując jednak, że odpady były gromadzone tam jeszcze dłużej, do czasu wygaśnięcia umowy najmu, to wątpliwym jest by tak łatwo degradowalna substancja, której obecność wykryto na badanym terenie 25 października 2013 r., była na nim obecna przez co najmniej osiem miesięcy po zakończeniu działalności spółki. Musiałaby być wprowadzona do gleby w ilości niemożliwej do wprowadzenia. W analizie źródła pochodzenia zanieczyszczenia organ zwrócił uwagę na zastosowanie zarówno fenolu jak i krezoli. Najważniejsze zastosowania fenolu to produkcja żywic fenolowo-formaldehydowych (np. bakelitu), leków (np. kwasu acetylosalicylowego), detergentów, herbicydów, fungicydów i barwników. Jest on także stosowany jako środek dezynfekujący w sanitarnych środkach czyszczących. Fenol również naturalnie występuje w glebach, a powstaje podczas biodegradacji polimerów zawierających pierścienie aromatyczne, jak ligniny i taniny. Ponadto wieloletni brak płodozmianu podnosi poziom fenolu w glebie z powodu kumulacji rozkładających się resztek roślinnych, podobnie jest w przypadku długiego zalegania takich resztek na polach. Niskie pH gleby, ciepło, wilgotność i łatwy, dostęp tlenu tworzą sprzyjające warunki do kumulacji fenoli. Natomiast krezole służą jako środki dezynfekcyjne i konserwujące ze względu na ich działanie bakteriobójcze i grzybobójcze. Są stosowane jako konserwanty drewna, jako dodatki do płynów hydraulicznych, olejów i smarów, do produkcji rozpuszczalników organicznych, substancji zapachowych, herbicydów, insektycydów, a także wchodzą w skład lakierów do przewodów nawojowych. W Polsce krezol dostępny jest pod nazwą lizol. Organ podsumowując stwierdził, że nie jest możliwe, szczególnie w sytuacji zaprzestania wspomnianej działalności, znalezienie związku przyczynowego pomiędzy powstałym zanieczyszczeniem, a działalnością spółki. Odnosząc się do pisma skarżących z 14 maja 2014 r., do którego dołączono wyniki analiz zleconych przez skarżącą i wykonanych przez Politechnikę Łódzką organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykonane one zostały po upływie ponad roku od zakończenia wszelkiej działalności jaka była prowadzona na działce nr [...]5 w [...]. Ewentualna obecność związków fenolu ulegających szybkiej biodegradacji nie może być wiązana z uprzednio prowadzoną na tym terenie działalnością. Nie mogą więc stanowić świadectwa skażenia środowiska przez podmiot korzystający ze środowiska. Ponadto zarówno sam pobór próbek, jak i wykonanie analiz nie było realizowane przez jednostkę akredytowaną. Politechnika Łódzka posiada cztery certyfikaty, nie dotyczą one jednak Katedry Inżynierii Środowiska będącej wykonawcą wspomnianych analiz. Tak uzyskane wyniki nie są wiarygodne i nie mogą stanowić żadnego dowodu w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji uznał, że stwierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu organu I instancji nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżących i pismem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 27 czerwca 2013 r. Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym nie wykazał, że twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są zasadne. Organ odwoławczy miał obowiązek przeprowadzić pełne postępowanie i odnieść się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie zastosował się do zasady dwuinstancyjności postępowania i nie wyjaśnił dokładnie, wynikiem jakiej działalności są stwierdzone w toku postępowania i podczas badań przeprowadzonych na zlecenie strony skarżącej zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ przyjmujący zgłoszenie o szkodzie w środowisku jest zobowiązany do dokonania wstępnej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Dopiero stwierdzenie braku takiego prawdopodobieństwa upoważnia organ do odstąpienia od prowadzenia postępowania. Stwierdzenie niewystąpienia szkody w środowisku mogłoby uzasadniać uznanie, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. W tej sprawie jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego (również w postępowaniu odwoławczym) przedstawiał szereg zarzutów odnośnie postępowania, jak też przedstawiał dowody na potwierdzenie swoich twierdzeń odnośnie zanieczyszczenia terenu. Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziła chociażby kwestia wykrytego zanieczyszczenia gleby krezolem i niewyjaśnienie, co było powodem tego zanieczyszczenia. Zdaniem Sądu I instancji, wskazanie, że tylko w jednej próbce uzyskano wynik świadczący o przekroczeniu standardów jakości gleby oraz, że jest to przekroczenie niewielkie i nie stanowi zagrożenia dla ludzi, nie może prowadzić do uznania postępowania szkodowego za bezprzedmiotowe. Organy nie wyjaśniły, co może być przyczyną wystąpienia tego zanieczyszczenia i czy może występować związek przyczynowy pomiędzy prowadzoną na przedmiotowej nieruchomości działalnością polegającą na odzysku, magazynowaniu i transporcie odpadów przez podmiot korzystający ze środowiska, a powstałym zanieczyszczeniem. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób pełny do przedstawionych przez stronę skarżącą przy piśmie z 14 maja 2014 r. wyników analiz wykonanych przez Katedrę Inżynierii Środowiska Wydziału Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska Politechniki Łódzkiej. Wyniki dotyczą analiz gleby i wody ze studni. Próbki zostały dostarczone przez skarżącą. Raporty z badań opatrzone są ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]4" oraz próbek gruntu "do 30 cm". Z analiz tych wynika, że na przedmiotowym terenie mogło dojść do zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych. Sąd I instancji zauważył ponadto, że skarżący zarzucał również, że w toku postępowania nie był zapoznawany z wynikami badań przeprowadzanych na zlecenie organu administracji. Sąd I instancji wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym również do wyników analiz przedstawionych przez skarżących. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji może w toku swojego postępowania skorzystać z opinii biegłego, który dokona kompleksowego badania przedmiotowej nieruchomości pod kątem jej ewentualnego zanieczyszczenia. W ocenie Sądu I instancji, bez jednoznacznego wyjaśnienia kwestii zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej przez błędne przyjęcie, że wystarczy sama możliwość występowania związku przyczynowego pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku, a powstałym zanieczyszczeniem. W ocenie organu, wykazano brak tego związku na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz wiedzy w tym zakresie, a tym samym orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych było prawidłowe. Po drugie, niezastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359) jako wzorców kontroli, przez wskazanie skorzystania z opinii biegłego zgodnie z art. 84 k.p.a., który miałby dokonać "kompleksowego badania przedmiotowej nieruchomości pod kątem jej ewentualnego zanieczyszczenia". W ocenie skarżącego kasacyjnie, to organy zgodnie z powyższymi przepisami zobowiązane były do ustalenia listy substancji, których wystąpienie jest spodziewane ze względu na prowadzoną na danej nieruchomości lub w jej sąsiedztwie działalność, co też uczyniły na podstawie badań przeprowadzonych przez wyspecjalizowaną jednostkę. Na tej podstawie przyjęły, że nie wystąpiła szkoda w środowisku ani bezpośrednie nią zagrożenie. W ocenie organu, naruszenie przepisów prawa materialnego oznacza, że Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 84 k.p.a. przez wskazanie na potrzebę skorzystania z opinii biegłego. Organy dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie określonym przez art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w oparciu o badania przeprowadzone przez wyspecjalizowaną jednostkę. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę na podstawie akt sprawy, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organy zebrały kompleksowy materiał dowodowy oraz dokonały prawidłowej jego oceny. Po trzecie, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 oraz w związku 153 p.p.s.a., a także w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie zawierała wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. Po czwarte, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku podstaw przesądzenia o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wykazał, jakich czynności organ nie wykonał, czy też nie wskazał jakich dowodów nie zebrał, co skutkowałoby wadliwością umorzenia prowadzonego postępowania. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, z których wynikałyby wywody Sądu I instancji dotyczące zakresu postępowania administracyjnego. Tym samym na podstawie uzasadnienia Sądu I instancji niemożliwe jest dokonanie oceny, w jaki sposób organ naruszył przepisy prawa procesowego oraz jakie konkretnie przepisy prawa materialnego naruszył. Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez błędną ocenę naruszenia art. 15 k.p.a. i nierozważenie całościowe przez organ II instancji wszystkich okoliczności sprawy. W toku postępowania odwoławczego organ przeanalizował i odniósł się do całości materiału dowodowego. Ponadto Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi odwoławczemu niewyjaśnienie na skutek jakiej działalności są stwierdzone zanieczyszczenia przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy organ odwoławczy odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji. Nietrafnie Sąd I instancji zarzucił organowi odwoławczemu nieodniesienie się w sposób pełny do przedstawionych przez stronę skarżącą wyników analiz wykonanych przez Katedrę Inżynierii Środowiska Politechniki Łódzkiej, podczas gdy organ odniósł się do tego zarzutu strony w swoim uzasadnieniu. Ponadto Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi prowadzącemu postępowanie uniemożliwienie stronie zapoznania się z wynikami badań przeprowadzanych na zlecenie organu, podczas gdy materiał dowodowy świadczy o przekazywaniu takich danych skarżącym, co świadczy o niepełnej i wybiórczej kontroli decyzji organów przez Sądu I instancji. Po szóste, art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Organ wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także spółka. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 6 pkt 1 i art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej, przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędzie subsumcji, a więc na wadliwym uznaniu, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej określonej w art. 2 oraz art. 6 pkt 1 i art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej. Polegało to na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie w dacie wydawania decyzji administracyjnej w dalszym ciągu istniały przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. W ocenie spółki, przesłanek tych już nie było bowiem w tym czasie nie było żadnego bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanego przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska. Nie stwierdzono szkody w środowisku i nie można było wykazać związku przyczynowego między hipotetycznym bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku, która mogłaby powstać, a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazania konkretnych okoliczności, do których nie odniósł się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swojej decyzji, a podnoszonych przez stronę w odwołaniu od decyzji I instancji. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, przyjmując naruszenie przepisów postępowania, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie w zakresie leżącym poza przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, a mianowicie w zakresie działki nr ewid. nr [...]4, która w odróżnieniu od działek nr ewid. nr [...]3 i [...]5 nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, przyjmując naruszenie przepisów postępowania, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 107 § 3 k.p.a. Po piąte, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji wskazania konkretnych elementów, których brakowało w zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zaniechaniu przez Sąd I instancji wskazania konkretnych aspektów sprawy, podlegających wyjaśnieniu w ramach ponownie przeprowadzanego postępowania administracyjnego oraz zaniechaniu sformułowania wytycznych w tym przedmiocie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej organu należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jest to konieczne dla oceny następnie prawidłowego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Z tych względów zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli prawidłowo ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez właściwe organy zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zasadny jest również zarzut kasacyjny, który podnosi, że Sąd I instancji błędnie zastosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zamiast art. 151 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Po drugie, w powyższym stanie faktycznym, prawidłowo ustalonym przez właściwe organy Sąd I instancji nie dokonał kompleksowej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w świetle całego zebranego w sprawie przez właściwe organy materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie wykazał bowiem jakich czynności organ nie wykonał, nie wskazał prawidłowo jakich dowodów nie zebrał, co skutkowałoby wadliwością umorzenia przedmiotowego postępowania. Sąd I instancji także nie wskazał przepisów prawa materialnego, na których oparł swoje stanowisko dotyczące zakresu postępowania administracyjnego. Dlatego też na podstawie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny w jaki sposób organ naruszył przepisy prawa procesowego oraz jakie przepisy prawa materialnego. Po trzecie, Sąd I instancji orzekając w tej sprawie był związany uchwałą siedmiu sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS 1/14 (publik. ONSAiWSA 2015, nr 2, poz. 18). Z tezy tej uchwały jednoznacznie wynika, że zgodnie z art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 232 ze zm. – dalej jako: "p.o.ś.") jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym stanowi w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to też wystarczająca podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 305a ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie orzekł, że zgodnie z przepisem art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. pomiary muszą być wykonane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm. – zwana dalej "ustawą o systemie oceny zgodności") lub zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz.U. Nr 63, poz. 322 ze zm. – dalej jako: "ustawa o substancjach chemicznych i ich mieszaninach") – w zakresie badań, do których wykonywania są zobowiązane dane podmioty korzystające ze środowiska. Ponadto art. 147 ust. 1a p.o.ś. stanowi, że każdy taki podmiot prowadzący instalacje oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium tylko jeżeli laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Z kolei przepis art. 147a ust. 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot, który prowadzi instalację jest zobowiązany do prowadzenia ciągłych pomiarów wielkości emisji, to powinien także zapewnić w tym zakresie możliwość automatycznego ciągłego zapisu wyników przez przyrząd pomiarowy. Z tych względów w żadnym przypadku powyższych wymagań w tej sprawie nie spełniały przedstawione przez stronę skarżącą w piśmie z 14 maja 2014 r. wyniki analiz wykonanych przez katedrę Inżynierii Środowiska Wydziału Inżynierii Procesowej i Ochrony Środowiska Politechniki Łódzkiej w zakresie dotyczącym analiz gleby i wody ze studni, przy czym te próbki zostały dostarczone przez stronę skarżącą. Ponadto raporty z tych badań opatrzone są ręcznym dopiskiem, że dotyczą wody "ze studni działka [...]4" oraz próbek gruntu "do 30 cm". Z analiz tych wynika, że na przedmiotowym terenie mogło dojść do zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych. Jednak powyższe badanie nie zostało oczywiście wykonane przez określone laboratorium, o którym stanowi przepis art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., przy czym próbki do powyższych badań zostały przez skarżących wysłane nawet pocztą do Politechniki Łódzkiej. Natomiast zgodnie z odpowiednimi metodykami referencyjnymi w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.o.ś. badania w tym zakresie zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a analizy zostały wykonane przez akredytowane laboratorium podwykonawcy. Dlatego też brak jest także podstaw prawnych do powołania biegłego w tej sprawie w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co błędnie podniósł jako zarzut Sąd I instancji. Właściwe organy posiadają bowiem wiedzę specjalistyczną w tym zakresie i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie określonym przez art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w oparciu o badania własne przeprowadzone przez powyższe akredytowane laboratoria. Ponadto uzyskane wyniki badań nie potwierdziły w tym przypadku występowania stężeń fenolu na poziomie świadczącym o przekroczeniu obowiązujących standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dla gruntów grupy B. Z kolei w odniesieniu do krezoli tylko w jednej próbce nr 10 stwierdzono zawartość 0,157 mg/kg/s.m. zanieczyszczeń stanowiącą wartość przewyższającą standard jakości dla gruntów grupy B. Pozostałe próbki nie wykazywały przekroczeń standardów jakości gleby lub ziemi. Ponadto próbka nr 10 pochodziła z działki ew. nr [...]5 i pobrana została od strony działki ew. nr [...]3. Jednak mając na względzie, że dopuszczalne stężenie krezoli na gruncie grupy C wynosi 50 mg/kg/s.m., to powyższe skażenie nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Jednocześnie właściwy organ podniósł, że jeżeli stężenie fenolu w maju 2013 r. wynosiło nawet 6,96 mg/kg/s.m., a już w październiku 2013 r. nie stwierdzono ponadnormatywnych stężeń fenolu, to oznacza, że pożądane efekty przynosi naturalna biodegradacja, która jest uwzględniana przy prowadzeniu działań naprawczych. Natomiast ustalenie odpowiedzialności za powstałe zanieczyszczenie przez podmiot, który prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku wymaga ustalenia, niebudzącego wątpliwości związku przyczynowo-skutkowego. Ponadto z oceny karty charakterystyk zarówno fenolu jak i krezoli wynika, że w przypadku fenolu biodegradacja wynosi 85% w ciągu 14 dni, natomiast dla krezoli 80–89% w ciągu 28–30 dni. Dlatego też nawet przyjmując powyższe wartości jako orientacyjne należy stwierdzić, że źródłem stwierdzonego na działce nr [...]5 zanieczyszczenia krezolami nie może być spółka, tym bardziej że z oświadczenia pełnomocnika firmy, działalność na tym terenie została zakończona w maju 2012 r. Po czwarte, w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, chociaż Sąd I instancji orzekł tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to brak jest jednak podstaw do zastosowania w tej sprawie przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął stanowisko, że zachodzi w tej sprawie wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku biorąc pod uwagę związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy prowadzoną działalnością przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzający ryzyko szkody w środowisku, a powstałym zanieczyszczeniem. Dlatego też słusznie organ odwoławczy stwierdził brak tego związku na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz wiedzy w tym zakresie. Oznacza to, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku na spółkę podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych była prawidłowa. Ponadto wzorzec kontroli Sądu I instancji powinien uwzględniać dyspozycję art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359). Po piąte, w odniesieniu do skargi kasacyjnej spółki w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie prawidłowo ustalonym przez właściwe organy – co podniesiono wyżej – zasadne są także z tych przyczyn zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu jego zastosowania w związku z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem prawidłową kontrolę decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia przedmiotowego postępowania w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz na podstawie powyższych przepisów k.p.a., co znalazło swoje prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Także zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi w tym zakresie naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Wynika to z tego, że ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji nie są prawidłowe. Po szóste, zasadny jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Sąd I instancji błędnie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, organy trafnie nie stwierdziły w tej sprawie podstaw prawnych do zastosowania powyższych przepisów z powodu braku wystąpienia przesłanek zagrożenia szkodą w środowisku, którą spowodowała działalność danego podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającego ryzyko szkody w środowisku. Dotyczy to w szczególności braku związku przyczynowo-skutkowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku, która mogłaby powstać, a działalnością gospodarczą danego podmiotu (Spółki) korzystającej ze środowiska. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji przyjętego stanu faktycznego sprawy do powołanych jako podstawa skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.