II OSK 1031/15

Dnia 18 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 90/14 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz A. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1031/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia przez A. P. poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r. A. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego w miejscowości Ciecierzyn 78B, na działkach nr [...]/1 i [...]/2, wobec dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Z uzasadnienia wniosku wynika, że pierwotny sposób użytkowania obiektu określony został w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych przez właściciela nieruchomości A. P.. Namiot o lekkiej konstrukcji zbudowany z profili aluminiowych oraz pokryty materiałem plandekowym przeznaczony miał być przez właściciela nieruchomości na magazynowanie narzędzi rolniczych. Natomiast właściciel, w obiekcie tym magazynuje używane części samochodowe pochodzące z rozbiórki samochodów. Taki sposób użytkowania obiektu jest niezgodny zarówno ze zgłoszonym do właściwego organu sposobem użytkowania obiektu, jak i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ramach działalności gospodarczej odbywa się tam demontaż pojazdów oraz składowanie części. Obie wymienione działki znajdują się w obszarze objętym ochroną przyrody na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/299/04 Rady Gminy Niemce z dnia 12 stycznia 2004 r., a właściciel nieruchomości został ukarany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska grzywną w wysokości 30.000 zł, która następnie została podtrzymana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania A. P. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Organ wskazał, że obiekt objęty jest pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostwo Powiatowe w Lublinie oraz jak wynika ze zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, pozostaje z nim w zgodzie. Usytuowanie budynku na działkach nr [...]/1 i [...]/2 nie wprowadza ograniczeń w swobodnym korzystaniu z działki nr [...]/4, której występujący z wnioskiem jest współwłaścicielem, a nie każda zmiana sposobu korzystania z obiektu budowlanego lub jego części jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu, wnoszący podanie nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu. Taki interes posiada jedynie właściciel ewentualnie zarządca budynku, ponieważ to do nich mogą być kierowane rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Nadto, postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami prawa budowlanego jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. W zażaleniu na to postanowienie skarżący A. M. wyjaśnił, że na działkach A. P. były prowadzone czynności kontrolne Urzędu Gminy oraz czynności biegłego w ramach innego postępowania, na podstawie których można ustalić, że A. P. w zrealizowanym obiekcie budowlanym magazynuje części samochodowe. Zdaniem skarżącego sąsiedztwo jego nieruchomości z działkami nr [...]/1 i [...]/2 powoduje znaczny wzrost ograniczeń i uciążliwości, w tym hałasu, a sposób użytkowania obiektu budowlanego przez sąsiada pogarsza stan środowiska naturalnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że sporny obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 2012 r., a jego budowa została zakończona w 2012 r., o czym świadczy zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2012 r. o zakończeniu budowy budynku gospodarczego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego na działkach o numerach ewidencyjnych [...]/1 i [...]/2 w miejscowości Ciecierzyn, gm. Niemce. Organ II instancji wskazał na obowiązki właściciela lub zarządcy nieruchomości wynikające z art. 61 oraz art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i konieczność poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób. W ocenie organu, w obecnym stanie prawnym osoby trzecie nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. wskazał, że zgodnie z m.p.z.p. Gminy Niemce teren, na którym znajduje się sporny obiekt budowlany jest przeznaczony na usługi nieuciążliwe i zabudowę mieszkalną. Tymczasem właściciel tego terenu prowadzi na swoich działkach magazyn odpadów pochodzących z rozbiórki ruchomości, nie zaś zgłoszoną działalność rolniczą. A. P. nie jest posiadaczem gospodarstwa rolnego i nigdy nie miał zamiaru składować w obiekcie narzędzi ogrodniczych. Skarżący podniósł, że przysługuje mu status strony zgodnie z art. 28 k.p.a., gdyż posiada interes prawny wypływający z przepisów k.c., które to przepisy dają mu jako właścicielowi prawo do działania w celu ochrony własności. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd wyjaśnił, że sprawa dotyczy ocenianej przez skarżącego jako nielegalna, zmiany sposobu użytkowania obiektu znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, a w tym zakresie przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują przymiotu strony w sposób odmienny niż jest to określone w art. 28 k.p.a. W tego typu sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ani tym bardziej art. 28 ust. 2 tej ustawy. W postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części krąg stron wyznacza się w oparciu o ogólną normę przepisu 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu I instancji skarżący zasadnie powołał się na swoje prawo własności do nieruchomości, doznające zakłóceń ze względu na działalność na nieruchomości sąsiedniej. Skarżący jako współwłaściciel działki o nr [...]/4 jest chroniony normami art. 140 k.c. i 144 k.c., nakazującymi korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującymi poodejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych statuuje również art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Wynikające z tej regulacji prawo ochrony własnego interesu dotyczy nie tylko etapu realizacji inwestycji, ale także etapu użytkowania obiektu już wybudowanego. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący nie może być stroną postępowania dotyczącego legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach sąsiednich, przeznaczonego do przechowywania i składowania sprzętu ogrodniczego, jednak w świetle powyższych rozważań ich ustalenia należy ocenić jako niewystarczające dla poczynienia takich konstatacji. Organy obu instancji nie zbadały bowiem należycie kwestii naruszenia prawa własności, nie wyjaśniły, czy bezpośrednie oddziaływanie budynku gospodarczego posadowionego na działkach należących do sąsiada A. P., wywołuje negatywne skutki w stosunku do nieruchomości skarżącego. Reasumując Sąd uznał, że nie wyjaśniając należycie podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących oddziaływania przedmiotowego obiektu na jego nieruchomość, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji było bowiem w przedmiotowej sprawie zbadanie, czy obecny sposób użytkowania obiektu przez A. P. może oddziaływać na nieruchomość skarżącego, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy służy mu przymiot strony postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Organy winny były zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło, co spowodowało w konsekwencji, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w swoich postanowieniach dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały właściwych ustaleń w zakresie określenia stron postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że w zakresie ustalania stron postępowania właściwym jest wyłączenie stosowania norm zawartych w ustawie Prawo budowlane i oparcie się na przepisie ogólnym – art. 28 k.p.a. 2. prawa materialnego, tj. art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie jego zastosowanie jest wyłączone na podstawie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że wywodzenie z ogólnego art. 28 k.p.a. prawa do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przez właściciela sąsiedniej nieruchomości stoi w sprzeczności z art. 61 ustawy Prawo budowlane, który statuuje zasadę odpowiedzialności i uczestnictwa na prawach strony w takim postępowaniu wyłącznie w odniesieniu do właściciela lub zarządcy. Zasadę tę należy rozciągnąć na wszystkie postępowania, które przewidziane są w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia pozostaje zatem kwestia możliwości oddziaływania obiektu budowlanego na sąsiednią działkę, oceniana przez pryzmat przepisu k.c., gdyż bez względu na ewentualną zmianę sposobu użytkowania, postępowanie przez organami nadzoru budowlanego będzie toczyło się na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego, dokonując oceny statusu prawnego osoby wnoszącej podanie w przypadku stwierdzenia braku uprawnień do uczestnictwa w nim w charakterze strony zobowiązany jest wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Charakter badania istnienia przymiotu strony osoby składającej podanie nie może być utożsamiany z postępowaniem dowodowym, którego celem jest określenie na podstawie norm prawa materialnego praw lub obowiązków adresatów rozstrzygnięć. Zatem właściwy organ, na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane jest w stanie, przed wszczęciem postępowania ustalić krąg stron (w tym przypadku ustalić, kto jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości) i wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania na żądanie osoby, która nie może być stroną w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stało się postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ nadzoru budowlanego może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości w przypadku, gdy z wnioskiem takim występuje osoba niebędąca właścicielem lub zarządcą nieruchomości. Stanowisko organów nadzoru budowlanego, według którego stronami postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego są jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem to na tych podmiotach spoczywa - w myśl art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - obowiązek użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, nie jest trafne. Z przywoływanego przez organy nadzoru budowlanego art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika jedynie, że tylko te podmioty mogą być adresatami decyzji dotyczących obowiązków związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych, w tym ze zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Nie jest natomiast uprawniona taka wykładnia przepisów, z której wynikałoby, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może mieć tylko jednego jego uczestnika – właściciela lub zarządcę nieruchomości. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że określenie przez ustawodawcę, kto może być adresatem nałożonego decyzją administracyjną obowiązku nie wyłącza ogólnych zasad ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o kryterium interesu prawnego, a więc nie wyklucza stosowania art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Pogląd taki jest ugruntowany w judykaturze, o czym świadczą m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 658/14, czy z dnia 2 grudnia 2015 r., II OSK 720/14, CBOSA). Trafnie zatem, przyjął Sąd I instancji, że skoro skarżący powoływał się na fakt, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej godzi w jego prawo własności, organy nadzoru budowlane winne były wyjaśnić, czy dokonana przez A. P. zmiana sposobu użytkowania obiektu narusza interes prawny wnioskodawcy, czego nie uczyniły, dopuszczając się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy nadzoru budowlanego potwierdziły fakt zmiany sposobu użytkowania, ustalając, iż zamiast przechowywania sprzętu ogrodniczego na działkach [...]/1 i [...]/2 miało miejsce demontowanie pojazdów i składowanie części. Brak reakcji organów nadzoru budowlanego na zaistniała sytuację nie może zatem spotkać się z akceptacją. Wyjaśnienia wymaga, że organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powołując się na art. 61a k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołanie się na przesłankę braku statusu strony musi być jednak uzasadnione i znajdować odzwierciedlenie w przepisach prawa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nadzoru nie był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania, skoro kwestia istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy wymagała wyjaśnienia. Reasumując, błędna wykładnia art. 61a k.p.a. zw. z art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego art. 61a k.p.a., co obligowało Sąd I instancji do wyeliminowania postanowień organów obu instancji z obrotu prawnego i czyni niezasadnymi zarzuty zgłoszone przez autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.