I OSK 1559/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 580/14 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 580/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Kępnie uchwałą nr XLIX/329/2010, z dnia 11 lutego 2010 r., dokonała scalenia, a następnie podziału 15 nieruchomości gruntowych położonych w Kępnie, o łącznej powierzchni 13.0896 ha, na 133 działki budowlane o powierzchni 10.8632 ha, 11 działek drogowych o powierzchni 2,2228 ha oraz 1 działkę przeznaczoną na cele elektroenergetyczne o powierzchni 0,0036 ha. Wśród nieruchomości objętych uchwałą znalazła się również działka nr 1823, o powierzchni 0,9832 ha, stanowiąca własność skarżącej. W wyniku podziału dokonanego po scaleniu gruntów skarżąca otrzymała 11 działek budowlanych o łącznej powierzchni 0,8162 ha. Natomiast grunt o powierzchni 0,1670 ha, wynikającej z procentowo określonego udziału w scaleniu (7,5111%) został przeznaczony pod projektowaną drogę publiczną zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Kępno, zatwierdzonym uchwałą nr XXXI/184/2005 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 24 lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 49, poz. 1530 ze zm.). Decyzją z dnia XLIX/329/2010lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Starosta Kępiński ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] za grunt o powierzchni 0,1670 ha położony w Kępnie. Organ wskazał, że w toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. z dnia 3 stycznia 2012 r. Starosta jako główny dowód w prowadzonym postępowaniu przyjął powyższy operat szacunkowy i określoną w nim wartość. Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uchylił w całości powyższą decyzję Starosty Kępińskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 3 stycznia 2012 r. nie mógł stanowić dowodu w sprawie, gdyż zawierał w swej treści postanowienia sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami ustawy gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Starosta Kępiński, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalił wysokość odszkodowania w wysokości [...] zł za grunt powyższy grunt. Organ ponownie zlecił sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu i przeznaczenia nieruchomości na dzień 29 maja 2008 r. W toku postępowania skarżąca złożyła operat szacunkowy, który jednak nie został uwzględniony przez Starostę z uwagi na błędy uniemożliwiające uwzględnienie go jako dowodu w postępowaniu. Dalej Starosta stwierdził, że pomimo rokowań co do wysokości odszkodowania, jak i co do ustalenia odszkodowania w formie przyznania nieruchomości zamiennej strony nie doszły do żadnych uzgodnień. W tej sytuacji, organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania, a stanowiącego główny dowód w postępowaniu. Organ, oceniając operat, nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zakresie analizy rynku, doboru transakcji do porównania czy też określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wysokość odszkodowania należnego skarżącej organ ustalił na podstawie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego (operat szacunkowy z dnia 3 września 2012 r.), według stanu nieruchomości z dnia podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oraz jej wartości w dniu wydania decyzji. Na skutek odwołania S. G. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 490/13, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił dowód, jakim jest sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Sąd wyraził wątpliwość, czy analiza rynku nieruchomości drogowych pozwalała na stwierdzenie, że rynek z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych, jest niewystarczający do ustalenia wartości działki. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z samego operatu szacunkowego wynika zaś, że na terenie powiatu kępińskiego i powiatów sąsiednich odnotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nabywanych przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości na podstawie cen nieruchomości drogowych. W konsekwencji, rzeczoznawca jednoznacznie winien ustalić, czy na badanym rynku występują ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi, co umożliwia prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia wykonawczego. Sąd zobowiązał organ odwoławczy by zwrócił się do rzeczoznawcy do wypowiedzenia się względem zarzutów strony, także wynikających z przedłożonego przez stronę operatu. Zobowiązał do uzyskania wyjaśnienia rzeczoznawcy dlaczego ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi nie jest możliwe, jak również podjęcia starań celem uzyskania uzupełniającej opinii autora operatu z dnia 3 września 2012 r. w zakresie okoliczności istotnych ze względu na brzmienie § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, to jest dotyczących wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, czy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wartość nieruchomości (gruntu przeznaczonego pod drogę) wzrosła. Wskazał, ze w sytuacji przewidzianej w art. 136 K.p.a. możliwe będzie przeprowadzenie dowodów przez organ odwoławczy. W razie konieczności należy zaś zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] kwietnia 2014 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Starosty Kępińskiego z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda wskazał, że przeprowadzone ponownie postępowanie nie potwierdziło wątpliwości Sądu wyrażonych w wyroku z 19 listopada 2013 r. Biegła szczegółowo wyjaśniła powody, którymi kierowała się dobierając materiał porównawczy do wyceny, zaś organ odwoławczy nie znalazł podstaw ku temu, by je kwestionować. Wojewoda przyjął, że biegła rzetelnie i logicznie wyłuszczyła powody, dla których nie oparła się na danych z rynku nieruchomości komunikacyjnych. Skoro bowiem nie była w stanie w sposób pewny ustalić, jakie czynniki wpływają na ceny nieruchomości, to nie mogła w ogóle ustalić treści i zakresu, atrybutów cenotwórczych, a tym samym prowadzić wyceny poprzez porównywanie. Nie jest bowiem tak, aby występowanie transakcji w danym segmencie rynku samo w sobie uprawniało do przeprowadzenia oszacowania w podejściu porównawczym. Jego istotą jest bowiem porównanie nieruchomości, które spełniają wzajemnie wobec siebie kryterium podobieństwa. Biegła wyjaśniła, iż nie doszukała się jasnych kryteriów, które pozwoliłyby jej prowadzić analizy w oparciu o powyższe kryteria i standardy, co uczyniła w sposób przekonywający. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma kompetencji do tego, by podważać omawiane stanowisko biegłej. Jest ono logiczne i dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów i jako takie nie może być kontestowane. Nadto, Wojewoda wskazał, że kwestia wpływu powierzchni nieruchomości na osiągane ceny jest dyskusyjna i w praktyce zależy od doświadczeń i analiz poszczególnych biegłych. Nie posiadając w tym zakresie uprawnień, ani też stosownych własnych badań, organ zobowiązany jest przyjąć każde indywidualne stanowisko biegłego, o ile będzie ono właściwie i logicznie uargumentowane i poparte danymi oraz zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby wartość nieruchomości była zaniżona. Zauważył, że dobór nieruchomości porównywanych dokonany przez biegłą ze swej istoty jest dla strony korzystny. Nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne osiągają ceny wyższe, niż nieruchomości o przeznaczeniu komunikacyjnym. Wojewoda podkreślił, że operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2012 r., przedłożony przez skarżącą, został oceniony jako dowód, jednakże nieprzydatny w sprawie. Wadliwość przedłożonej przez stronę wyceny wynika z przyjętych do porównań transakcji. Ich zestawienie z pełnymi danymi z rynku nieruchomości przedstawionymi przez biegłą w piśmie z 21 marca 2014 r. skutkuje daleko idącymi niezgodnościami. Rzeczoznawca L. B. wyeliminowała ze zbioru wszelkie transakcje zawarte za niższe ceny, pozostawiając przy tym takie, w których cena m² uzyskała najwyższe wartości, nawet jeżeli znacznie odbiegały one od ceny średniej. Skutkiem takiego działania było oszacowanie wartości m2 działki drogowej na oderwanym od realiów poziomie 77 zł/m². Dokonana ocena operatu szacunkowego z 12 grudnia 2012 r. prowadzi do wniosku, iż przesłuchiwanie jego autorki nie przyczyni się do wyjaśnienia niniejszej sprawy, albowiem wszelkie istotne okoliczności w tym zakresie zostały juz ustalone na podstawie dowodu z opinii biegłej. Brak zatem podstaw do przesłuchania biegłej L. B. W skardze S. G. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie tych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 134 i art. 135 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, a także art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 136 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji ponownie rozpoznający sprawę, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., wykonał w pełni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r. Zwrócił się do biegłej o złożenie dalszych wyjaśnień do operatu szacunkowego z 3 września 2012 r., dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości. Biegła rzeczoznawca wskazała, że brak było podstaw do prowadzenia wyceny w oparciu o analizę rynku nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Transakcje o przeznaczeniu drogowym na terenie miasta Kępna zawierane są sporadycznie. Częściej obrót jest odnotowywany na terenach wiejskich, na dowód czego biegła przestawiła 39 transakcji zawartych w okresie od 2009 do 2012 r. Z powyższego wynika, że na terenie miasta zawarto 8 transakcji, cena maksymalna za 1 m² wynosiła 121,89 zł a minimalna 44,82 zł. Tylko jedna transakcja dotycząca powierzchni zbliżonej do szacowanej działki miała cenę 44,82 zł za 1 m². Na terenie gminy Kępna odnotowano więcej transakcji, gdzie przeważał cena 10 zł za m² i to bez względu na zróżnicowane cechy nieruchomości. W związku z tym biegła rozszerzyła rynek o tereny miast ościennych, gdzie uzyskała średnią cenę 69,67 zł za m². Skoro w analizowanym okresie brak jest wystarczającej liczby transakcji by móc zastosować podejście porównawcze przyjmując nieruchomości drogowe, to do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uzyskał zatem szczegółowe stanowisko rzeczoznawcy dotyczące sposobu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, która wyjaśniła, że niemożliwo było ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Tym samym biegła odpowiedziała na zarzuty strony skarżącej. W ocenie Sądu, ponowne postępowanie oraz wydane rozstrzygniecie w sprawie ustalenia odszkodowania wolne jest o uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Organy ustaliły wysokość odszkodowania za przejęty grunty na podstawie operatu szacunkowego z dnia 3 września 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. W. oraz wyjaśnień do tego operatu z 3 kwietnia 2014 r. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił dowód jakim jest w sprawie sporządzony przez E. W. operat szacunkowy wraz z jego uzupełnieniem. Analiza rynku nieruchomości drogowych pozwalała na stwierdzenie, iż rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości drogowych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki. Biegła zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia i przyjęła, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, jak to wykazała biegła, umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości, co wykonano w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd podkreślił, iż zgodnie z § 36 ust 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, ustalając wysokość odszkodowania z grunt przejęty w wyniku uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, biegły winien ustalić wartość wydzielonego gruntu według stanu nieruchomości, z której ten grunt został wydzielony (w tym jej wielkości) na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale. Jak słusznie zauważył Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę, wycena przeprowadzona została dla nieruchomości przed jej podziałem, to jest dla działki nr 1823 o powierzchni 9832 m², zaś otrzymana w jej wyniku wartość 1m² w kwocie 42,93 zł, została w końcowym wyniku przemnożona przez powierzchnię wydzielonej i przejętej przez Gminę działki o powierzchni 1670 m2. Skarżąca w istocie kwestionowała wysokość odszkodowania podnosząc, że cena zastała zaniżona. Zebrany materiał dowodowy a zwłaszcza zestawiania cen transakcyjnych działek przeczą stanowisku skarżącej. Ostatecznie do określenia odszkodowania za nieruchomość drogową przyjęto korzystniejsze rozwiązanie ustalając cenę m² nieruchomości w oparciu o cenę transakcyjną nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, osiągające ceny wyższe niż za nieruchomości drogowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. G.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd pierwszej instancji nie rozważył całości niniejszej sprawy oraz w rzeczywistości dokonał zupełnie innej wykładni przepisów prawa oraz oceny stanu sprawy niż całość wykładni prawnej przepisów oraz wskazówek zawartych we wcześniejszym wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 490/13 - przy czym dodatkowo Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał zarzutów strony dotyczących rażącego naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 136 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez Wojewodę Wielkopolskiego, a które niewątpliwie miały również bardzo istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, gdyż w sposób oczywisty doprowadziły do przyznana skarżącej S. G. bardzo zaniżonego odszkodowania za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość w stosunku do rzeczywistych cen rynkowych. 2. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010.102.651) oraz naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. z 2004 r. nr. 207, poz. 2109, zm. Dz. U. z 2005 r. nr 196. poz. 1628, zm. Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) w ten sposób, że Sąd uznał operat na zlecenie organów i później pisemnie uzupełniony za prawidłowy i zgodny z przepisami, chociaż w rzeczywistości oraz w świetle wcześniejszym wyroku z dnia 19 listopada 2013 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 490/13 został sporządzony nieprawidłowo i niezgodnie z wskazanymi przepisami. W dalszej części materialnej podstawy kasacji wnosząca kasację zawarła wywody odnoszące się do różnych kwestii powiązanych i niepowiązanych z powołanymi przepisami. Wywody te zawarte są w jednym zdaniu, wielokrotnie złożonym, bez wskazania, do którego z powołanych wcześniej przepisów odnoszą się. Główną część argumentacji wnosząca kasację poświęciła w tym opisie wyborowi transakcji oraz cenom uzyskiwanym za nieruchomości. Wywody te zawierają więc także wypowiedzi w zakresie uchybień procesowych. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Konstrukcja podstawy proceduralnej kasacji polega na wskazaniu na wstępie dwóch przepisów regulujących różne instytucje procesowe, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a., które zostały zdaniem wnoszącego kasację przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz sformułowaniu obszernego opisu naruszenia, który zawiera wywody odnoszące się do różnych kwestii powiązanych z powołanymi przepisami. Wywody te zawarte są w jednym zdaniu, wielokrotnie złożonym, bez wskazania, do którego z powołanych wcześniej przepisów odnoszą się. Przy takim sformułowaniu zarzutów, odniesienie się do nich jest możliwe tylko poprzez rozważenie tych fragmentów opisów naruszenia, które niewątpliwie odnoszą się do treści powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2014 r., nr SN-III.7534.26.2014.10 oraz oddalił tę skargę. Nie pozostawił poza zakresem rozpoznania i orzekania jakiejś bliżej nieokreślonej przez wnoszącego kasację części sprawy. Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez "nierozważenie całości niniejszej sprawy". Dodać warto, że rozważenie sprawy wiąże się z obowiązkiem, wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Od razu jednak odnotować trzeba, że oba te elementy uzasadnienia zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawione. Natomiast kwestia trafności wyroku, a więc także przyjęcia prawidłowej podstawy prawnej i jej całościowego wyjaśnienia nie mogą być kwestionowane z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Zagadnienie nierozważenia całości sprawy może być kwestionowane poprzez zarzuty naruszenia innych, niż art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a, przepisów postępowania oraz norm materialnych odnoszących się do podstawy rozstrzygania. Z przepisami art. 153 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może być łączony zarzut nierozpoznania zarzutów strony dotyczących rażącego naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 136 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a nie ustanawia obowiązku odniesienia się do zarzutów skarżącego, ale zawiera dyspozycję orzekania niezależnie od zarzutów skargi. Niezależnie od tego, można zauważyć, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej całokształcie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz, jak już wynika z powyższych uwag, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia wynika natomiast z art. 141 § 4 P.p.s.a. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu stwierdzenia, że odnosi się do zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Szczegółowo przedstawił natomiast powody, dla których zaakceptował dokonaną przez Wojewodę ocenę operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.. Skoro zaś naruszenia powołanych przepisów procedury polegały na błędnym, zdaniem skarżącego, zaaprobowaniu operatu rzeczoznawcy majątkowego E. W., to znaczna część uzasadnienia stanowiła rozważania związane z postawionymi w skardze zarzutami. Raz jeszcze natomiast powtórzyć należy, że trafność stanowiska Sądu nie może być podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie innej wykładni prawa, niż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 490/13. W opisie naruszenia z powołanym przepisem wnoszący kasację łączy także wskazówki zawarte we wcześniejszym wyroku, ale nie precyzuje, jakiego naruszenia Sąd pierwszej instancji dopuścił się w związku ze wskazówkami. Wydaje się oczywiste, że chodzić może o niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania. Przypomnienia wymaga rzeczywiste stanowisko zajęte we wcześniejszym wyroku oraz treść wskazań co do dalszego postępowania. W zakresie oceny prawnej WSA w Poznaniu stwierdził wówczas, że z przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika pierwszeństwo rozważenia transakcji drogowych. Wskazał, że należy zwrócić się do rzeczoznawcy powołanego przez organ pierwszej instancji w celu wypowiedzenia się co do zarzutów strony oraz zarzutów wynikających z przedłożonego przez stronę operatu. Sąd wskazał na potrzebę uzyskania w szczególności stanowiska rzeczoznawcy, dlaczego ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi nie jest możliwe. Organ miał także podjąć starania o uzyskanie opinii uzupełniającej autora opinii z dnia 3 września 2012 r. w zakresie okoliczności istotnych, ze względu na brzmienie § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, tj. dotyczących wyjaśnienia, czy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wartość nieruchomości (gruntu przeznaczonego pod drogę) wzrosła. W dalszej części Sąd wskazał, w jakich okolicznościach możliwe jest uzyskanie dodatkowej opinii w trybie art. 136 K.p.a., a jakich należałoby zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji, w wyroku zaskarżonym w niniejszej sprawie, oceniając ponowną decyzję Wojewody Wielkopolskiego, stwierdził, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji skutkuje tym, że wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest więc zgodna z oceną prawną wyartykułowaną w poprzednim wyroku WSA w Poznaniu. Wojewoda wykonał także wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócił się do rzeczoznawcy w celu wypowiedzenia się przezeń co do zarzutów strony oraz zarzutów wynikających z przedłożonego przez stronę operatu. Uzyskał stanowisko rzeczoznawcy, wyrażone w formie pisma stanowiącego wypowiedź E. W. z dnia 21 marca 2014 r. W piśmie tym rzeczoznawca wyjaśniła powody, dla których ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi nie jest możliwe. Udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień na żądanie organu w formie pisma nie narusza wymogów wynikających z art. 84 K.p.a. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pismo to nie musi odpowiadać wymogom przewidzianym w § 56 i 57 dla samego operatu szacunkowego. Szczególna forma wypowiedzi rzeczoznawcy po sporządzeniu operatu jest przewidziana jedynie w odniesieniu do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Zgodnie z § 58 ust. 1, potwierdzenie to następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Jak trafnie zauważył Wojewoda, ustalenie, że nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, w sposób wskazany w § 36 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, skutkuje zbędnością wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, czy w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wartość nieruchomości (gruntu przeznaczonego pod drogę) wzrosła i ewentualnego zastosowania dyspozycji § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Również ta podstawa kasacji nie jest precyzyjna. Polega na wskazaniu na wstępie przepisów art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które zostały zdaniem wnoszącego kasację przez Sąd pierwszej instancji naruszone oraz sformułowaniu obszernego opisu naruszenia, który zawiera wywody odnoszące się do różnych kwestii powiązanych i niepowiązanych z powołanymi przepisami. Wywody te zawarte są w jednym zdaniu, wielokrotnie złożonym, bez wskazania, do którego z powołanych wcześniej przepisów odnoszą się. Nadto, wywody te zawierają wypowiedzi w zakresie uchybień procesowych. Odniesienie się do tak wadliwie sformułowanej podstawy rozpocząć należy od stwierdzenia, że poprzez zarzuty materialne nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Następnie stwierdzić należy, że bezpodstawne jest powoływanie się w podstawie kasacji na przepisy art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). W niniejszej sprawie przepisy te nie były stosowane i brak było podstaw do ich stosowania. Wskazywanie przez wnoszącego kasację tych przepisów jest bezzasadne również z tego powodu, że jednocześnie, w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego skarżący nie tylko kwestionuje wartość rynkową nieruchomości ustaloną na podstawie operatu szacunkowego E. W., ale także podaje wyższą wartość rynkową nieruchomości, która jego zdaniem wynika z rzeczywistych cen rynkowych. Nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 134 składa się z czterech ustępów, zawierających szereg norm określających ustalanie wartości rynkowej nieruchomości. Wnoszący kasację nie wskazał, która z hipotez lub dyspozycji wspomnianych przepisów została, jego zdaniem, naruszona. Jest zaś niewątpliwe, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowiła, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkowa nieruchomości. Sąd prawidłowo uznał, ze Wojewoda Wielkopolski nie naruszył § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wykładnia w zakresie kolejności przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przy ustalaniu wartości nieruchomości była zgodna z ocena prawną wyrażoną w poprzednim wyroku WSA w Poznaniu. Także zastosowanie dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia było właściwe. Przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych nie może nastąpić wtedy, gdy określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skoro z operatu szacunkowego wynika jednak, że uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie jest możliwe, to należało wartość nieruchomości wydzielonej pod drogę ustalić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jak już wyżej wskazano, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego przy pomocy zwalczania ustaleń faktycznych. Ustalenia w zakresie wartości nieruchomości oraz proces ustalania wartości, w tym przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, będącego szczególną opinią biegłego, należą do kwestii procesowych. Wnoszący kasację nie sformułował zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości operatu szacunkowego i ustalenia wartości nieruchomości. Wywody zawarte w podstawie materialnej kasacji i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące uchybień związanych z ustaleniem wartości, w tym odnoszące się do operatu szacunkowego, nie są więc skuteczne. Niezależnie od tego warto zauważyć, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym ustanawia art. 77 § 1 K.p.a., zaś zasada swobodnej oceny dowodów wynika z art. 80 K.p.a. Wydanie opinii przez biegłego, w razie gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, przewiduje art. 84 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi, w trybie scalenia i podziału nieruchomości (art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) obowiązują, na mocy art. 106 ust. 1 tej ustawy, zasady i tryb obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości. Nadto, obowiązują, wydane z mocy upoważnienia zawartego w art. 159 ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, wprowadza przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie było podstaw do przeprowadzenia oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tego rodzaju czynność procesową organ powinien przeprowadzić w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny, ale w tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zagadnienia związane z trafnością i merytoryczną poprawnością wyboru nieruchomości podobnych należą zaś do dziedziny wiadomości specjalnych i podlegają weryfikacji w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do przeprowadzenia dowodu z art. 157 ust. 1 może dojść na skutek podważenia ustalenia operatu poprzez przedłożenie przez stronę operatu prywatnego. Skarżąca przedstawiła własną, odmienną od spornego operatu E. W., wycenę nieruchomości. Jednak operat przedłożony przez skarżącą opierał się na danych o stanie nieruchomości niewynikających z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, skarżąca nie wyjaśniła przyczyn, dla których z pełnego zestawienia przyjętych do porównań transakcji, wyeliminowano wszystkie transakcje za ceny niższe. Weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega także prawidłowość sporządzenia operatu, a w szczególności to, czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyznacznikiem wiarygodności jest także to, czy wyliczenie wartości nieruchomości, jest oparte o przewidziany prawem sposób określania wartości nieruchomości. Niezależnie od tego, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę E. W. nie został zakwestionowany w trybie art. 157 ust. 1, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy zaskarżonej decyzji w zakresie oparcia ustalenia wartości nieruchomości na podstawie tego operatu szacunkowego. Trafnie przyjął, że operat wykonany przez rzeczoznawcę E. W. nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów i nie ma podstaw do poddawania go z urzędu weryfikacji przewidzianej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykluczenie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych zostało przez rzeczoznawcę uzasadnione brakiem cechy podobieństwa. Tak samo, podobieństwo zdecydowało o wyborze transakcji na lokalnym rynku nieruchomości, a więc nieruchomości mających przeznaczenie przeważające wśród sąsiednich do wycenianej nieruchomości, tzn. przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego, trudno mówić o podobieństwie, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy znacznych różnicach w powierzchni porównywanych nieruchomości (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 351/12; wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2638/14, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dodać jeszcze trzeba, że określenie rynku należy do biegłego w ramach jego uprawnienia do wyboru podejścia porównawczego (art. 154 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konsekwencji należało przyjąć, tak jak uczyniły to organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.