I OSK 328/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 822/14 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 822/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Pruszcz Gdański z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., działający z upoważnienia Burmistrza Pruszcza Gdańskiego, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim odmówił J. R. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ wskazał, iż na podstawie wywiadu środowiskowego oraz przedłożonej dokumentacji, w tym aktów notarialnych, ustalono, że miesięczny dochód strony wynosi 20.833,33 zł netto, który ustalono, dzieląc kwotę 250.000 zł (uzyskaną w wyniku sprzedaży lokalu mieszkalnego, wykupionego od Gminy Miasta Gdańsk 5 lutego 2014 r. z 90 % bonifikatą i następnie sprzedanego w dniu 22 kwietnia 2014 r.) przez 12. W odwołaniu od powyższej decyzji J. R. wskazała, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania wydatkowała w 100 % na zakup 7 maja 2014 r. mieszkania w Pruszczu Gdańskim, w którym obecnie zamieszkuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie I instancji, podniosło między innymi, że stosownie do art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej brak jest podstaw do nieuwzględnienia dochodu uzyskanego z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego, bowiem ustawodawca nie przewidział, aby kwoty uzyskane z tego tytułu odliczać od dochodu. W skardze na powyższą decyzję J. R. powtórzyła, że kwota uzyskana ze sprzedaży lokalu w Gdańsku została w całości wydatkowana na zakup lokalu w Pruszczu Gdańskim i trudno tym samym uznać, że osiągnęła dochód, gdyż zastosowała się do regulacji zawartej w art. 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał: Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów, że uzyskana przez skarżącą kwota za sprzedaż lokalu położonego w Gdańsku przy ul. D. stanowi dochód w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, który należy rozliczyć w oparciu o art. 8 ust.11 pkt 1 tej ustawy. Przy czym żadnego znaczenia, zdaniem organów, dla określenia dochodu uzyskanego przez skarżącą nie ma fakt nabycia przez nią innego lokalu mieszkalnego w cenie odpowiadającej cenie lokalu zbytego. Art. 8 ust.11 ustawy o pomocy społecznej na zasadach w nim wskazanych umożliwia rozliczenie "dochodu jednorazowego". Oznacza to, że jednorazowo uzyskana przez skarżącą kwota musiałaby stanowić dochód. Tymczasem w myśl obowiązującego prawa, kwoty tej za dochód poczytać nie sposób. Zgodnie z wykładnią systemową zewnętrzną, a więc wykraczającą poza ustawę o pomocy społecznej, należy dla potrzeb art. 8 ust.11 przyjąć definicję dochodu, wynikającą z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Stosownie do art. 21 ust.1 tej ustawy wolne od podatku dochodowego są dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe; udokumentowane wydatki poniesione na te cele uwzględnia się do wysokości przychodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych. Oznacza to, że skoro skarżąca sumę uzyskaną ze sprzedaży lokalu, w którym dotychczas zamieszkiwała przeznaczyła w całości na lokal w którym zamieszkała, to uzyskana jednorazowo kwota 250 000 złotych nie stanowi dochodu o którym mowa w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że nie ma podstaw do jej zaliczania na poczet dochodu określonego przepisem art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem otrzymana przez skarżącą kwota korzysta, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, ze zwolnienia od opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, to tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek konstytuujących pojęcie "dochodu" z art. 8 ust. 3 jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszoną "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym". Skoro ustawodawca używa ww. pojęć nie definiując ich znaczenia, to zgodnie z regułami wykładni systemowej należy ich używać w znaczeniu na gruncie systemu, a konkretnie w tym przypadku, jak wyżej wskazano, na gruncie prawa podatkowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wiosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie, że powyższe przepisy odnoszą się jedynie do dochodów o przysparzającym charakterze bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, a tym samym uznanie, iż kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania, a następnie przeznaczona na kupno nowego mieszkania nie stanowi dochodu w rozumieniu w/w przepisów ustawy o pomocy społecznej; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 11 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że dla potrzeb tego przepisu należy przyjąć definicję dochodu, wynikającą z ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzależniając tym samym możliwość uznania za dochód tylko tych kwot, które podlegają opodatkowaniu na podstawie przepisów podatkowych, w tym na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych; 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1) ustawy o pomocy społecznej wyrażające się w przypisaniu przez sąd I instancji organom administracji publicznej błędnej oceny stanu faktycznego sprawy sprowadzającej się do uznania kwoty uzyskanej z tytułu sprzedaży mieszkania, a następnie przeznaczonej na kupno nowego mieszkania za dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W piśmie procesowym, stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, J. R. przedstawiła stan sprawy i dotychczas podnoszoną argumentację, wskazując na nieprawidłowość postępowania organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "ppsa", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Zasiłek stały, w myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei z art. 8 ust. 3 tej ustawy wynika, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie zaś do art. 8 ust. 11 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę: kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Przepis ten pozwala na swoiste "rozliczenie" uzyskanego jednorazowego dochodu, lecz jego zastosowanie w niniejszej sprawie możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby kwota uzyskana przez skarżącą z tytułu sprzedaży lokalu za taki dochód mogłaby być uznana. Z sytuacją taką jednakże nie mamy do czynienia. Art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) reguluje opodatkowanie dochodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c tej ustawy. W myśl art. 30e ust. 1, podatek dochodowy wynosi 19% podstawy obliczenia podatku. Zgodnie z art. 30e ust. 4, po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym, o którym mowa w art. 45 ust. 1a pkt 3, wykazać: 1) dochody uzyskane w roku podatkowym z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c i obliczyć należny podatek dochodowy od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131 lub 2) dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131. Jeśli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później, niż w okresie dwóch lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód ze zbycia nieruchomości został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe, spełnione są przesłanki z art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Z przepisu art. 21 ust. 1 pkt 131 wynika, że dochód przeznaczony w warunkach tego przepisu na własne cele mieszkaniowe jest wolny od podatku dochodowego (chodzi o dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych). Zasady opodatkowania dochodów, określone w art. 30e ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie są zatem jednolite. Dochód, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131, jest wolny od podatku dochodowego. Dochód, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131, nie jest wolny od podatku dochodowego. Zgodnie z art. 30e ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, po zakończeniu roku podatkowego podatnik obowiązany jest wykazać oba te dochody, z tym, że obowiązek obliczenia należnego podatku dotyczy tylko dochodu, o którym mowa w art. 30e ust. 4 pkt 1. Art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej posługuje się określeniem przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przychodem stanowiącym dochód w rozumieniu tego przepisu, jest dochód, który nie jest wolny od podatku (art. 30e ust. 4 pkt 1). Uznać należy bowiem, że skoro na mocy art. 21 ust. 1 pkt 131 dochód wydatkowany na własne cele mieszkaniowe, jest wolny od podatku dochodowego, to znaczy to samo co "niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym". Taka wykładnia wynika z art. 9 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, w myśl którego, opodatkowaniu podatkiem dochodowym podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, 52, 52a i 52c oraz dochodów, od których na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej zaniechano poboru podatku. Dochody wolne od podatku dochodowego, wymienione w art. 21 ust. 1 pkt 131 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nie podlegają więc opodatkowaniu, w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie skarżąca, w okresie wymaganym przez art. 21 ust. 1 pkt 131, wydatkowała dochód uzyskany ze zbycia nieruchomości na własne cele mieszkaniowe. Świadczy o tym treść dołączonych do akt administracyjnych aktów notarialnych. Oznacza to, że uzyskane w tej drodze środki nie mogą być uznane za dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 11 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie mogą być uwzględnione przy ustalaniu spełniania kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tym samym przyjąć trzeba, iż wykładnia art. 8 ust. 1, 3, 4 i 11, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny była słuszna, a zarzuty naruszenia tych przepisów nie znajdowały usprawiedliwienia. Mając na uwadze powyższe i uznając zaskarżony wyrok za zgodny z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.