I OSK 730/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1100/14 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014r. (sygn. akt III SA/Po 1100/14), oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Starosta Jarociński, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., zwanej dalej p.r.d.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zwanej dalej u.k.p.), po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. G., zwanego dalej skarżącym, skierował go na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, BE, C, CE w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 marca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 5 marca 2012 r. do 3 listopada 2012 r. Odwołując się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie uzyskał 24 punktów karnych. Wykroczenia dokonane przez niego w dniu 3 listopada 2012 r. skutkujące wymierzeniem łącznie szesnastu punktów karnych zostały stwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2013 r. i w dacie wydania wyroku ilość punktów karnych wynosiła sześć, bowiem od dotychczasowych dwunastu odjęto sześć w związku z odbytym szkoleniem. Łączna ilość punktów w związku z wydanym wyrokiem wyniosła dwadzieścia dwa. Ponadto starosta wydaje decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego na wniosek dwóch organów wskazanych w art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p., tj. organu kontroli ruchu drogowego i dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Ze względu na brak wniosku drugiego z ww. podmiotów decyzja była niedopuszczalna. W ocenie skarżącego organ niedostatecznie zbadał również przesłankę z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że interpretacja skarżącego w zakresie obligatoryjnego wniosku dwóch organów o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest błędna, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca użyłby określenia "wspólny wniosek", a nadto żaden inny przepis nie uwzględnia współdziałania dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego – zarówno art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d., jak i § 7 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, zwanego dalej rozporządzeniem. Również zarzut nieuzyskania przez skarżącego 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w związku z odbyciem szkolenia zmniejszającego liczbę powyższych punktów jest bezzasadny, bowiem zgodnie z art. 130 ust. 3 p.r.d. kierowca może uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jednak zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Szkolenie odbyte przez skarżącego nie zmniejszyło zatem liczby otrzymanych punktów. Organ I instancji nie naruszył również przepisów postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7-9 k.p.a., wadliwe zastosowanie § 8 ust. 6 rozporządzenia, gdyż przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 p.r.d., naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. poprzez wydanie decyzji bez obligatoryjnego wniosku dwóch organów, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżący uzyskał 28 punktów karnych, gdy uzyskał 22 punkty karne oraz przyjęcie, że istnieją przesłanki do skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że delegacja ustawowa art. 130 ust. 4 u.k.p. nie upoważnia do uregulowania przez akt wykonawczy kwestii dotyczącej okoliczności odejmowania punktów karnych, a jedynie jej liczbę. Nadto skarżący, po analizie uzyskanego wykazu z ewidencji punktów karnych stwierdził, iż nie popełnił wykroczeń 6 maja 2012 r. – za które uzyskał 2 punkty oraz 7 października 2012 r. – 4 punkty, zatem niezależnie od oceny skuteczności odjęcia punktów karnych skarżący nie przekroczył limitu 24 punktów. Skarżący podkreślił ponownie znaczenie spójników "i" oraz "lub", wskazując ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że decyzja została wydana na skutek wniosku organu kontroli ruchu drogowego lub wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, czym skarżący został umyślnie wprowadzony w błąd przez organ. W ocenie skarżącego ewentualne przekroczenie 24 punktów karnych nie jest tożsame z uzasadnionymi zastrzeżeniami do kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej przewidzianej p.r.d. oraz powtórzył argumentację z decyzji. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014r. (sygn. akt III SA/Po 1100/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sąd I instancji, powołując się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych jak i dokonując wykładni funkcjonalnej art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. (zauważając, że art. 1 pkt 49 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami zmienia spójnik "i" na "lub", rozwiewając wszelkie wątpliwości co do intencji ustawodawcy) przychylił się do stanowiska organów w kwestii znaczenia spójnika "i" w tym przepisie. Stwierdził także, iż nietrafny jest zarzut wprowadzenia w błąd, bowiem w zaskarżonej decyzji organ wyraźnie zaznaczył, iż została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 19 marca 2013 r. Wniosek został umotywowany tym, że skarżący w okresie od 5 marca 2012 r. do 3 listopada 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 28 punktów. Sąd zauważył, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Systematycznie powtarzające się wykroczenia mogą rodzić uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji takiego kierującego. Wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji skierowany do starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z wielokrotnym naruszaniem przepisów ruchu drogowego w okresie od 5 marca 2012 r. do 3 listopada 2012 r. spełnia zatem wymogi stawiane przez ustawodawcę, a wynikające z art. 129 p.r.d., tym bardziej, iż w okresie niespełna roku skarżący kilkukrotnie przekroczył dozwoloną prędkość o ponad 20 km/h, w tym także o ponad 50 km/h. W sprawie zaistniały także przesłanki z art. 49 ust. 1 pkt 2 u.k.p., gdyż skarżący posiadał prawo jazdy, a w sprawie zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji. Sąd podkreślił także, iż starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i jest związany treścią danych w niej zawartych. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, skarżący może podejmować w innym postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, a w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość wpisu do ww. ewidencji. W ocenie Sądu, możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji, w świetle dyspozycji przepisu art. 130 ust. 4 p.r.d. rozumiane jako złagodzenie rygorów wynikających z przyznawanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego postrzegane musi być jako wyjątek mający na celu wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów, a nie przywracanie uprawnienia do kierowania pojazdami osób naruszających przepisy. W kwestii przekroczenia upoważnienia przez § 8 ust. 6 rozporządzenia, Sąd przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 413/11, z treści którego to wynika, że wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisu prowadzi do wniosku, iż kwestionowany przepis nie jest sprzeczny z delegacją ustawową. Realizuje on także wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M. G., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi: naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj.: poprzez przyjęcie, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia nie został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w p.r.d. podczas gdy przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, tj. naruszenie art. 130 ust. 4 w zw. z art. 130 ust. 3 p.r.d. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd (zastosowanie art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p.), iż wobec skarżącego istnieją przesłanki do skierowania go na egzamin z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji; przyjęcie, że przepis art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 sierpnia 2014 r.) nie wymaga obligatoryjnego wniosku dwóch organów w tym przepisie wymienionych, podczas gdy literalne brzmienie tego przepisu na taką okoliczność wskazuje; a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niewykonanie obowiązków nałożonych przez Sąd, a wynikających z art. 3 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków prawem przewidzianych w celu usunięcia naruszenia prawa, tj. zastosowania w realiach niniejszej sprawy § 8 ust. 6 rozporządzenia jako sprzecznego z normą wynikającą z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz zastosowaniu przepisu art. 130 i 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia w sytuacji gdy w momencie prawomocnego ukarania przez Sąd skarżącego, skarżący miał 22 punkty karne a mimo to Starosta Jarociński przed prawomocnym ukaraniem skierował na badania psychologiczne skarżącego, gdy tymczasem jest to naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący ponownie podnosi, iż delegacja ustawowa art. 130 ust 4 p.r.d. nie upoważnia do uregulowania przez akt wykonawczy kwestii dotyczącej okoliczności odejmowania punktów karnych a jedynie jej liczbę. Podstawą prawną możliwości redukcji liczby punktów karnych jest przepis art. 130 ust. 3 p.r.d., który wyklucza możliwość redukcji liczby punktów poprzez ukończenie szkolenia wyłącznie kierowcom w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Błędne uznanie zgodności aktu z delegacją ustawową prowadzić ma zatem do wniosku, iż Sąd I instancji nie uczynił zadość obowiązkom wynikającym z art. 135 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., według których to powinien przyjąć odpowiednie środki, usuwając z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwie wydane, choć mające moc obowiązującą, przepisy prawa. W dalszej części uzasadnienia, skarżący wskazał na naruszenie zasady domniemania niewinności, wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Opierając się na twierdzeniach doktryny i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, gdyż odpowiedzialność, do jakiej został pociągnięty, mieści się w zakresie odpowiedzialności karnej. Powinien zatem korzystać z domniemania niewinności aż do prawomocnego orzeczenia sądu przesądzającego o popełnionym przez niego wykroczeniu (czyli zasadności przyznania punktów karnych). Skarżący argumentował także, iż przekroczenie limitu 24 punktów karnych nie jest tożsame z istnieniem zastrzeżeń co do kwalifikacji związanych z prowadzeniem pojazdu mechanicznego. Szereg wykroczeń związanych z prowadzeniem pojazdu, jakich się dopuścił, świadczy tylko o świadomym łamaniu przepisów, nie zaś nieznajomości techniki jazdy. W kwestii użytego w art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. spójnika "i", skarżący opowiedział się za pierwszeństwem wykładni językowej powołując się na uchwałę NSA z 17 stycznia 2011 r., stwierdzającą subsydiarność innych typów wykładni. Zamiana przez ustawodawcę spójnika "i" na "lub" świadczyć ma o chęci zmiany stanu prawnego regulującego ową materię, nie zaś (jak twierdzi Sąd) na doprecyzowanie tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Całkowicie niezrozumiałe (a przez to nie nadające się do weryfikacji przez NSA) są zarzuty niewykonania obowiązków nałożonych przez Sąd a wynikających z art. 3 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków prawem przewidzianych w celu usunięcia naruszenia prawa: tj. zastosowania w realiach niniejszej sprawy § 8 ust. 6 rozporządzenia jako sprzecznego z normą wynikającą z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz na zastosowaniu przepisu art. 130 i 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia w sytuacji, gdy w momencie prawomocnego ukarania przez Sąd skarżącego, skarżący miał 22 punkty karne a mimo to Starosta Jarociński przed prawomocnym ukaraniem skierował na badania psychologiczne skarżącego, gdy tymczasem jest to naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie żaden sąd administracyjny wcześniej nie orzekał i nie nakładał obowiązków, które powinny być wykonane później np. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie nałożył żadnych obowiązków. Zwrócić nadto należy uwagę, że art.3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższych przepisów. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ zawiera on uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Ponadto przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż skarga została oddalona. Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego również one są bezpodstawne. Otóż jak słusznie zauważył Sąd I instancji analizowanej sprawie, ze względu na odrębność przedmiotu postępowania, nie miał w ogóle w niej zastosowania przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego a zatem wywody Sądu I instancji, zawarte w motywach zaskarżonego wyroku a dotyczące tego przepisu miały charakter informacyjny związany z podniesionym w skardze zarzutem oraz były marginalne, jeżeli chodzi o ich doniosłość prawną dla przedmiotowej sprawy. Przepis ten miał bowiem zastosowanie tylko w postępowaniu przed organem policyjnym prowadzącym ewidencję. Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, osoba może podejmować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym w stosunku do niniejszego postępowaniu. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji. Natomiast prawidłowość punktów może być kwestionowania wysokości wpisu punktów karnych w ewidencji ich usunięcia odrębnym postępowaniu Zaskarżeniu podlega bowiem pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych. Warto również podkreślić, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 1013/10). Kwestia ta nie może natomiast być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa o ruchu drogowym), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Powyższe czyni więc automatycznie niezasadnym zarzut kasacyjny zarzucający Sądowi Wojewódzkiemu obrazę w/w przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie od powyższego, ponieważ zarzuty oparte na niewłaściwym zastosowaniu § 8 ust. 6 rozporządzenia stanowią istotną część zarzutów skargi kasacyjnej (tak w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego), to zwrócić należy uwagę, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą przepis ten nie został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w p.r.d. Przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2013r., sygn. akt III SA/Gd 50/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2011 r., II SA/Ke 561/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 175/11; wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2010 r., II SA/Ol 1083/09). Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż również wzmiankowany w skardze kasacyjnej akt wykonawczy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawy. (zob. wyrok NSA z 15 marca 2012r., sygn. akt I OSK 413/11) Kierowca wpisany do ewidencji może - zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Z kolei przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Jednocześnie zauważyć należy, iż w tym przepisie zostały określone kryteria jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Należy zatem przyjąć, że z uprawnienia określonego w § 8 ust. 6 rozporządzenia mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. za naruszenie zasad ruchu drogowego otrzymali taką ilość punktów, która po ich stronie nie rodzi obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, a więc mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. Powołany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia spełnia zatem cel ustawy. Zatem odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Oznacza to w istocie, że z uprawnienia określonego w tym przepisie mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia pozostaje bez wpływu na liczbę uzyskanych punktów. (zob. wyroki NSA: z 24 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1958/14, z 16 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2515/14) Mając powyższe na uwadze należało uznać, że ani organy orzekające w tej sprawie, ani Sąd I instancji nie naruszyły art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skoro skarżący w okresie od 5 marca 2012 r. do dnia 3 listopada 2012 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkującym przypisaniem mu 28 punktów (12 ostatecznych i 16 podlegających wpisowi tymczasowemu – a potwierdzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2013r.), to odbycie szkolenia w WORD w dniu 19 listopada 2012 r. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić także należy, że decyzja organu I instancji pochodzi z dnia [...] czerwca 2014r., a więc już po wydaniu wyroku przez Sąd Okręgowy w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2013r., który potwierdził popełnienie przez skarżącego wykroczeń w ruchu drogowym. Tym samym całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.42 ust.3 Konstytucji tj. zasady domniemania niewinności. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego są przypisywane konkretnemu wykroczeniu lub przestępstwu i wywierają one skutek z dniem dokonania naruszenia przepisów prawa przez kierującego pojazdem. Dla konsekwencji prawnych wynikających z dokonanych przez skarżącego naruszeń przepisów ruchu drogowego istotne znaczenie ma w tym przypadku data popełnienia naruszeń, a nie data wszczęcia postępowania administracyjnego czy też data wydania decyzji. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym przed 24 sierpnia 2014 r.), gdyż przyjąć należy, że zostały spełnione przesłanki o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający, a wszczęcie postępowania w tym przedmiocie nie wymagało obligatoryjnego wniosku dwóch organów. Sąd pierwszej instancji trafnie wyłożył i zastosował art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Pamiętać należy, że wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (zob. W.Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s.182-189) Na koniec podkreślenia wymaga, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może być odczytywane jako dodatkowa represja w stosunku do skarżącego, nie ma bowiem na celu ukarania go, a jedynie dokonania oceny jego zdolności do kierowania pojazdami skoro w ciągu zaledwie 8 miesięcy dopuścił się on tylu wykroczeń i takim charakterze, że naliczono mu aż 28 punktów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.