II SA/Wr 736/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N. we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego balkonów budynku, elewacji, zadaszeń nad wejściem i usługami, instalacji c.o. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...]uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu do odpowiedniego stanu technicznego balkonów budynku przy pI. [...], elewacji, zadaszeń nad wejściem i usługami, instalacji c.o. oraz wod.-kan., w terminie do 31 października 2014 r. oraz doprowadzeniu do odpowiedniego stanu technicznego stolarki okiennej w piwnicy, klatki schodowej i piwnicy budynku - w terminie do 31 maja 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki podał, że decyzja organu I instancji została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...]w dniu 18 czerwca 2014 r., który to fakt potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. Zgodnie z art. 141 § 2 Kpa, termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia lub też ogłoszenia stronie decyzji. Zdaniem organu II instancji, stwierdzić należy, iż termin na skuteczne zaskarżenie decyzji PINB upływał zatem w dniu 2 lipca 2014 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone osobiście do PINB dla miasta W. w dniu 4 lipca 2014 r., o czym świadczy prezentata na odwołaniu. Tym samym, strona nie zachowała ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zaznaczyć należy, że o terminie tym strona została prawidłowo przez organ I instancji w decyzji pouczona. Dalej podano, że wniesione przez stronę odwołanie nie może zostać rozpatrzone. Warunkiem skuteczności czynności procesowej (tu: wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Niedochowanie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie administracyjnym, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 Kpa, co wynika wprost z treści tego przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 Kpa (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/12). Rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem rozstrzygnięcia, które, zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, korzysta już z ochrony trwałości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...]. W skardze zarzucono, że kwestionowane postanowienie DWINB narusza art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji w celu rozpoznania odwołania złożonego przez Wspólnotę. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. Na uzasadnienie skargi podano, że strona skarżąca kwestionuje ustalenie organu, że decyzja PINB została doręczona Wspólnocie w dniu 18 czerwca 2014 r., a strona, która złożyła odwołanie od decyzji w dniu 2 lipca 2014 r. uchybiła 14-dniowemu terminowi do skutecznego zaskarżenia tej decyzji. Strona skarżąca podaje, że DWINB wydał skarżone postanowienie z naruszeniem art. 134 KPA, gdyż pominął fakt wysłania decyzji I instancji do dwóch członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz to, że jeden z tych członków zarządu (jako organu uprawnionego do reprezentowania Wspólnoty), to jest M. W. odebrała decyzję wysłaną do niej jako przesyłka o nr [...], dopiero w dniu 23 czerwca 2014 r. (jako dowód podano pismo InPost sp . z o.o. z dnia [...] r.). Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że termin do wniesienia odwołania od decyzji upływał dopiero w dniu 7 lipca 2014 r., a odwołanie wniesione w imieniu Wspólnoty w dniu 2 lipca 2014 r. zostało skutecznie złożone i winno być przez organ odwoławczy rozpatrzone zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r. Zdaniem organu decyzję tę doręczono stronie w dniu 18 czerwca 2014 r., a zatem odwołanie złożone w dniu 4 lipca 2014 r. jest spóźnione. Sąd w składzie rozpoznającym skargę doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 § 3 k.p.a. Zdaniem sądu organ naruszył te przepisy ponieważ, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wadliwie ocenił, czy okoliczność doręczenia decyzji stronie w dniu 18 czerwca 2014 r. została udowodniona. Oceniając tę okoliczność organ pominął, że strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.). W efekcie tych uchybień organ zastosował art. 134 k.p.a., choć – zdaniem sądu – nie było ku temu podstaw. Powiedzieć bowiem należy, że z akt administracyjnych organu I instancji doręczonych sądowi wynika, iż decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], skierowaną do skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, organ doręczył wszystkim członkiniom zarządu skarżącej wspólnoty mieszkaniowej to jest M. W. oraz H. G.. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że M. W. odebrała decyzję w dniu 23 czerwca 2014 r., a H. G. decyzję odebrała w dniu 18 czerwca 2014 r. W aktach organu I instancji znajduje się uchwała wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...] r. nr [...] o wyborze wymienionych osób do zarządu wspólnoty. Natomiast z akt administracyjnych organu II instancji wynika, że odwołanie wspólnoty mieszkaniowej sporządzono w dniu 24 czerwca 2014 r. i w dniu 4 lipca 2014 r. złożono w siedzibie organu I instancji. W tych okolicznościach organ odwoławczy ocenił, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Zdaniem sądu zauważyć należy, że skarżąca wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, która nie ma osobowości prawnej, ale ma zdolność prawną. Takie jednostki w postępowaniu administracyjnym działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że zarząd jest przedstawicielem ustawowym wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu art. 30 § 3 k.p.a. Dalej powiedzieć należy, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma, w tym decyzje administracyjne, doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W niniejszej sprawie organ I instancji doręczył decyzję obu przedstawicielkom ustawowym skarżącej wspólnoty. Rozstrzygnięcia wymagało zatem, w jaki sposób ustalić datę doręczenia decyzji wspólnocie mieszkaniowej. Przedstawicielki ustawowe odebrały bowiem decyzję w różnych terminach – 18 i 23 czerwca 2014 r. Zdaniem sądu w przypadku, kiedy za stronę działa dwoje przedstawicieli, którzy mogą działać wyłącznie wspólnie (patrz: uchwała wspólnoty o wyborze zarządu), termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty doręczenia decyzji ostatniemu z przedstawicieli, który wespół z innymi może działać za stronę. W rozpoznawanej sprawie za datę doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej wspólnocie należało zatem przyjąć dzień doręczenia decyzji M. W., to jest dzień 23 czerwca 2014 r. Dopiero od tego dnia bowiem przedstawicielki ustawowe wspólnoty mogły się z decyzją zapoznać i podjąć kroki zmierzające do jej zakwestionowania. Doręczenie decyzji do rąk H. G. w dniu 18 czerwca 2014 r. nie mogło otworzyć wspólnocie drogi do złożenia odwołania, ponieważ H. G. nie mogła samodzielnie wnieść skutecznie odwołania, gdyż do składania oświadczeń za wspólnotę jest upoważniona łącznie z M. W., która decyzję odebrała dopiero w dniu 23 czerwca 2014 r. Wobec tego, zdaniem sądu, odwołanie złożone w dniu 4 lipca 2014 r. nie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniowego terminu. Zwrócić jeszcze należy uwagę, że stan faktyczny niniejszej sprawy należy odróżnić od sytuacji, gdy strona działa przez pełnomocników. Wówczas zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., pisma doręcza się pełnomocnikowi, a jeśli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi (strona może wskazać takiego pełnomocnika). Niekwestionowany w literaturze prawniczej i orzecznictwie jest też pogląd, że w sytuacji, gdy pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia odwołania w myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników (zob. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2086/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie, nie można jednak utożsamiać pełnomocnika strony z jej przedstawicielem ustawowym. Pełnomocnik bowiem (co do zasady) może samodzielnie działać za stronę. Natomiast, w realiach niniejszej sprawy, pojedynczy przedstawiciel ustawowy wspólnoty mieszkaniowej nie mógł działać samodzielnie za stronę. Z tych względów trzeba powiedzieć, że w sytuacji, gdy decyzję administracyjną doręczono kilku przedstawicielom ustawowym wspólnoty mieszkaniowej, którzy mogą działać za wspólnotę tylko łącznie, to termin do wniesienia odwołania w myśl przepisu art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma ostatniemu z przedstawicieli, ponieważ od tej chwili wspólnota mieszkaniowa jako jednostka organizacyjna może podjąć działania przez swoich przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.). Reasumując to, co do tej pory powiedziano, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem omówionych powyżej przepisów prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. rozpatrzy odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] i wyda rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Przy czym zwrócić należy uwagę, że sąd na obecnym etapie nie dokonywał kontroli legalności decyzji PINB dla miasta W., ani nie badał zarzutów zawartych w odwołaniu od tej decyzji, ponieważ będzie to zadaniem organu właściwego w sprawie. Uwzględniając poczynione przez sąd rozważania, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia ma podstawę w art. 152 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku.