II SA/Wa 1043/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Adam Lipiński, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., którą stwierdzono nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia policjantowi – M. W., wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Organ, stwierdzając nieważność wyżej opisanego rozkazu personalnego, uznał, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został ustalony. Komendant [...] Policji w K. nie ustalił bowiem, jaką powierzchnię nieruchomości należącej do matki strony zajmowały zabudowania, a na jakim obszarze faktycznie była prowadzona produkcja rolna. Nie wezwał też świadków do uzupełnienia złożonych przez nich oświadczeń, mimo iż wynikało z nich tylko, że świadkowie mieszkali po sąsiedzku i widzieli stronę jak pracowała w gospodarstwie zarówno w sezonie zimowym, jak i letnim. Nie wyjaśnił również, czy w gospodarstwie istniała ekonomiczna potrzeba świadczenia przez stronę pracy, jaki był profil gospodarstwa, czy strona nie zamieszkiwała w spornym okresie w internacie szkolnym, czy świadkowie mieli możliwość obserwowania strony przy pracy. Nie ustalił też tego, jaki czas potrzebny był stronie na dojazdy do szkoły, naukę i odpoczynek, ani tego, jaka była rola pozostałych członków rodziny w prowadzeniu gospodarstwa. Powyższe rażące uchybienia przepisów regulujących postępowanie dowodowe sprawiło, iż, w ocenie organu, doszło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł M. W., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podniósł, że organ błędnie dopatruje się rażących naruszeń prawa. Komendant [...] Policji w K. przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe i wysnuł na jego podstawie prawidłowe wnioski. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż winna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Komendant Główny Policji prowadząc przedmiotowe postępowanie myli zasady stosowane do oceny prawidłowości rozstrzygnięć administracyjnych w trybach zwykłych, z zasadami oceny takich rozstrzygnięć stosowanych w postępowaniach szczególnych. Poprzez brak takiego rozróżnienia, w istocie z postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego uczynił quasi kolejną instancję, co uznać należy za działanie niedopuszczalne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 Kpa, jest jednym z postępowań szczególnych, a zatem może być prowadzone jedynie w granicach zakreślonych przez ten przepis. Działanie w trybie nadzoru wymaga bowiem innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należałoby rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym. Stąd więc organ nie może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Należy pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Co się tyczy w szczególności materii opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, to zachodzi ono wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Reasumując, przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję, i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego – jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym. Co zaś się tyczy rażącego naruszenia przepisów postępowania, to ugruntowane stanowisko judykatury w tej materii, z którym tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje jak własne, wyrażone zostało m.in. w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 798/13, w myśl którego: "rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym." Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska, wyrażonego w zaskarżonej decyzji, upatruje w naruszeniu przez Komendanta [...] Policji w K. przy wydawaniu kwestionowanego rozkazu personalnego norm proceduralnych, to jest przepisów K.p.a. w kontekście braku dokonania wystarczających (w jego ocenie) ustaleń do zastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz uznania skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24, ze zm.). Przy czym Komendant Główny Policji nie kwestionuje wprost poczynionych wówczas ustaleń, ale wskazuje na swoje wątpliwości, co do dogłębności zbadania wszystkich aspektów sprawy przez Komendanta [...] Policji w K. Zasadności tego poglądu nie można jednak podzielić w świetle rozważań poczynionych na wstępie niniejszego uzasadnienia. Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy, na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, na podstawie którego orzekał Komendant [...] Policji w K., może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonywujący. Jednakże nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo iż brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby. To, iż materiał dowodowy, na okoliczność pracy skarżącego w gospodarstwie rodziców, może budzić wątpliwości i potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń bądź wyjaśnień (w uzasadnieniu swojej decyzji wątpliwości te Komendant Główny Policji dokładnie omawia) i że w przypadkach postępowań zwykłych wątpliwości takie skutkują zazwyczaj uchyleniem podjętych z takimi wadami dowodowymi decyzji (organ wskazuje tu na liczne orzeczenia sądów administracyjnych), nie znaczy, iż uchybienia takie mogą mieć jakiekolwiek znaczenie w szczególnym postępowaniu nadzorczym, jakim jest przedmiotowe postępowanie. Wady natury dowodowej, mniej czy bardziej przekonywujące danie wiary danym dowodom przez organ, wymykają się generalnie z oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 Kpa. Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji na poparcie tezy o nieważności weryfikowanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego nie są zasadne i uchybienia te (w takiej formie jak przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. Twierdzenie przeciwne prowadziło by do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 Kpa (tu rzeczonego rozkazu personalnego) i w konsekwencji prowadziło by do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych. Oczywiście teoretycznie można sobie wyobrazić rażące naruszenie przez dany organ zasad oceny materiału dowodowego, skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, ale tezę tę można by uzasadnić absolutnym brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego w takiej sprawie, w której przeprowadzenie dowodów jest niezbędne, albo orzeczeniem wbrew oczywistym i jednoznacznym dowodom zgromadzonym w danej sprawie, albo też w przypadku, gdy postępowanie administracyjne prowadzono rażąco naruszając podstawowe prawa strony do dowodzenia swoich racji. W niniejszej sytuacji do żadnej z takich sytuacji jednakże nie doszło. W uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego, dokładnie wskazano na jakich przepisach prawa rozkaz ten wydano i powołano prawidłowe przepisy w tej materii - to jest: art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 5, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższego rozkazu personalnego zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z rodzicami. Zatem nie można zasadnie przyjąć, iż Komendant [...] Policji w K. rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji nie wykazał także, aby zgromadzone w powyższym postępowaniu dokumenty były fałszywe. Natomiast Komendant Główny Policji zarzuca, iż ma wątpliwości czy rzeczywiście skarżący mógł świadczyć pracę w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, skoro w tym czasie pobierał naukę i nie udokumentował, iż nie korzystał w czasie nauki ze szkolnego internatu. Dalsze zarzuty dotyczą m.in. zagadnienia jaki areał z prowadzonego przez rodziców skarżącego gospodarstwa rolnego stanowił ich własność. Czy poświadczono, iż świadkowie rzeczywiście zamieszkiwali w okolicy gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców skarżącego. Zatem wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na bezwzględne dowody, stwierdzające niezasadność przedmiotowego rozkazu personalnego, ale zarzuty te sprowadzają się jedynie do sfery wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy. Należy stanowczo tu podkreślić, iż sama sfera wątpliwości, co do prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Aby udowodnić prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy należałoby wprost wykazać fałszywość dowodów, na których oparto weryfikowane rozstrzygnięcie, albo rażącą sprzeczność wówczas dokonanych ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym istniejącym wówczas w aktach sprawy. Takiej sprzeczności ani nieprawdziwości dowodów Komendant Główny Policji w swoich decyzjach nie wykazał. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 152 i art. 200 (w zakresie kosztów zastępstwa prawnego) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.