VII SA/Wa 1158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty (...) kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2014 r., umarzającą, na podstawie art. 104 i 105 k.p.a., postępowanie administracyjne, prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych, polegających na zabudowie i przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu nr (...) w budynku wielorodzinnym, położonym przy ul. (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu (...) stycznia 2013 r. wpłynęło pismo Wspólnoty (...) w sprawie robót budowlanych, przeprowadzonych w lokalu mieszkalnym nr (...) w budynku wielorodzinnym przy ul. (...). Upoważniony przedstawiciel organu powiatowego dnia (...) marca 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono zmiany układu funkcjonalnego lokalu nr (...) poprzez wyburzenie i inne ustawienie ścian działowych, a nadto powiększenie powierzchni mieszkania poprzez przyłączenie loggii. W tym celu została rozebrana wraz z drzwiami balkonowymi ściana zewnętrzna na odcinku 2,13 m i 2,50 m wysokości, została również wykonana zabudowa szklana z podwójnymi drzwiami prowadzącymi na taras. W wyniku tych prac lokal mieszkalny został powiększony o powierzchnię 1,37 x 4,73 m. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. organ powiatowy nałożył na inwestorów – (...) – obowiązek wykonania i dostarczenia oceny wykonanych robót budowlanych polegających na przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu nr (...), ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na konstrukcję całego budynku przy ul. (...), w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W wykonaniu postanowienia inwestorzy przedłożyli "Ocenę wykonanych robót budowlanych, polegających na przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu (...) w budynku wielorodzinnym przy ul. (...) z uwzględnieniem wpływu na konstrukcję całego budynku", opracowaną przez mgr inż. arch. (...) Analizując przedłożoną opinię oraz poczynione w sprawie ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...)uznał, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, w związku z czym brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej (...), organ odwoławczy wskazał, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. następuje w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r. (sygn. akt: IV SA 1167/97). Wyjaśnił, że z przedłożonej do akt sprawy "Oceny wykonanych robót budowlanych, polegających na przyłączeniu powierzchni loggii do lokalu (...) z uwzględnieniem wpływu na konstrukcję całego budynku", opracowanej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia wynika, iż "roboty wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz normami, prawem budowlanym i odnośnymi przepisami. Wykonanie powyższych robót nie stwarza zagrożenia dla konstrukcji budynku". Ponadto wskazano, iż: "budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, roboty wykonane w lokalu nr (...) nie wpłynęły ujemnie na konstrukcję budynku. Roboty wykonano z materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie, przeprowadzono je bez usterek". Organ nie znalazł podstaw do kwestionowania przedstawionej ekspertyzy. Uznał, że jest zupełna, zaś wnioski w niej zawarte są wiarygodne i logiczne. W tej sytuacji powiatowy organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do nakładania jakichkolwiek nakazów bądź zakazów, w związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, zasadnie umorzono postępowanie. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kwestia braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej (...) na przeprowadzenie robót budowlanych przez (...) oraz (...) w lokalu nr (...) nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa (...)reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji doprowadzenie do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez błędne przyjęcie, że (...) mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. naruszenie przepisów postępowania art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie wzbudza zaufania do organów władzy publicznej, jak również pozbawienie możliwości wypowiedzenia się przez stronę skarżącą odnośnie zebranych dowodów i materiałów, 3. naruszenie przepisów postępowania art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się merytoryczne przez organ II stopnia w treści decyzji do zarzutów postawionych przez pełnomocnika skarżącej w odwołaniu od decyzji organu I stopnia, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie procedury określonej w art. 50 ustawy - Prawo budowlane, w sytuacji, gdy wykonane prace budowlane miały charakter budowy (rozbudowy budynku) i wymagały pozwolenia na budowę, 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowania art. 28 ustawy - Prawo budowlane, 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane, Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, wskazano, że inwestorzy zburzyli zewnętrzną ścianę budynku i powiększyli powierzchnię lokalu mieszkalnego. Podkreślono, że doprowadziło to bezsprzecznie do powiększenia powierzchni użytkowej i kubatury lokalu, zatem miało cechy rozbudowy, a nie przebudowy, zatem była to budowa, na którą konieczne jest uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Odnosząc się do treści skargi, organ wskazał, że podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale że uniemożliwiło to jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1317/08). Pismem z dnia (...) grudnia 2014 r. (data wpływu) uczestniczka postępowania (...), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą umorzono wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej (...)postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, wykonanych w lokalu nr (...). Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony, która w swym podaniu wskazuje zazwyczaj przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja organu, zgodnie z art. 104 kpa, rozstrzyga sprawę co do istoty w granicach żądania określonego przez stronę. W tych granicach należy także ocenić decyzję o umorzeniu postępowania odnosząc ją do ustalonego w sprawie przedmiotu i zakresu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego ( B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 1996r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas – jak wskazywał wielokrotnie w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny – jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyroki: Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 967/05, Lex nr 201507, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 978/05, Lex 396771, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 286/05,Lex 190997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 910/05, Lex nr 188797). W niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że jeżeli podmiot uprawniony, mający przymiot strony, żąda rozstrzygnięcia sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania ewentualna bezzasadność żądania strony, gdyż oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Z przeprowadzonego postępowania wynika i jest to niesporne, że inwestorzy (...) rozebrali fragment nośnej, zewnętrznej ściany konstrukcyjnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy (...). W wyniku tych robót powierzchnia loggii została przyłączono do mieszkania nr (...), a ścianę zewnętrzną na fragmencie o wymiarach 2,13 m na 2,50 m uzupełniono szklaną zabudową z podwójnymi drzwiami, prowadzącymi na taras. Ustaliwszy powyższe organy nadzoru budowlanego uchyliły się jednak od oceny charakteru wykonanych robót budowlanych w kontekście przepisów Prawa budowlanego. Dopiero ustalenia w powyższym zakresie pozwolą na ocenę, czy na wykonanie wskazanych robót inwestor musiał mieć zgodę właściwego organu architektoniczno-budowlanego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę bądź akceptacji zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego poprzestały na analizie i akceptacji ekspertyzy przedstawionej przez inwestorów, z której wynikało, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, wykonane roboty budowlane nie wpłynęły ujemnie na jego konstrukcję, a roboty wykonano z materiałów dopuszczonych do stosowania w budownictwie. Doprowadziło je to do błędnej konkluzji, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Brak oceny charakteru i zakresu robót budowlanych stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego stanowi nieuprawnione uchylenie się organu administracji publicznej od podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, Sąd uznał za celowe uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, podnoszone w skardze zarzuty merytoryczne pozostają poza oceną Sądu, gdyż nie były one przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.