II OSK 577/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/14 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na rzecz "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "[...]" sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, IV-VIII kondygnacyjnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z wbudowaną trafostacją wraz ze zjazdem na ul. [...], zagospodarowaniem terenu w postaci drogi dojazdowej, chodników i elementów małej architektury na części działki ew. nr [...] w Warszawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wskazał organ II instancji, w przedmiotowej sprawie Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 27 września 2013 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację budowlaną. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając im zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji rażąco narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a. Jeżeli w sprawie nie zapewniono odpowiedniego udziału wszystkim stronom postępowania to organ odwoławczy musi zastosować art. 138 § 2 K.p.a. Usunięcie tych braków w postępowaniu odwoławczym co do zasady nie będzie możliwe bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nadto Wojewoda uznał za bezzasadne zarzuty o charakterze materialnoprawnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W., domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uchylając skarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zapadła ona z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odwołując się do przepisu art. 138 § 2 K.p.a., Sąd podkreślił, że stanowi on odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie. W ocenie Sądu, wskazane przez organ naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie zostało powiązane z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia rażącego naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Nie zbadał, czy i w jaki sposób naruszenie to wpłynęło na wynik postępowania – decyzję organu I instancji oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem natomiast Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było rozważenie konwalidowania, w toku postępowania odwoławczego ww. naruszenia. Sąd zauważył też, że nie było celowe formułowanie oceny prawnomaterialnej w uzasadnieniu niniejszej decyzji kasatoryjnej. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak na wstępie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor "[...]" sp. z o.o., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 lit. c" P.p.s.a. polegające na bezzasadnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego tj. że przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 "postępowania administracyjnego", które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Sąd nie uwzględnił faktu, że występująca w poprzednim postępowaniu przed organem I instancji wada wynikająca z naruszenia art. 10§ 1 K.p.a. została usunięta. Natomiast ani przedstawiona przez Sąd argumentacja, ani ustalony stan faktyczny sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że zastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego art. 138 § 2 K.p.a. mogło wpłynąć na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postawiony w rozpoznawanej kasacji zarzut zasługuje na uwzględnienie. Wskazać trzeba, że określenie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nazwy ustawy jako "postępowania administracyjnego", Sąd – w świetle sprecyzowania jej w uzasadnieniu kasacji, jak i podstaw uchylenia kontrolowanej w sprawie decyzji przez Sąd pierwszej instancji – uznał za oczywistą omyłkę i nie mając żadnych wątpliwości przyjął, że autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż Sąd rozpoznający niniejszą kasację podziela wyrażone przez Sąd pierwszej instancji poglądy odnośnie charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., jednakże nie uznał, aby w uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób wystarczający wykazano, na czym polegała wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji. Uznając, że strona postępowania mogła zapoznać się z uzupełnionym materiałem dowodowym i na tym etapie postępowania formułować stosowne zarzuty, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy strona miała (i skąd) wiedzę, że akta sprawy były uzupełniane i na jakim etapie oraz czy wynikała ona tylko z faktu, że strona miała na etapie postępowania odwoławczego swobodny dostęp do akt sprawy. Nie można przyjąć, że wystarczającym jest zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, natomiast dopuszczalnym jest pomijanie jej uprawnień procesowych w postępowaniu przed organem I insatncji. Art. 10 § 1 K.p.a. wyraźnie stwierdza, że chodzi o "każde stadium postępowania", a uznanie, że nastąpiło konwalidowanie określonych uchybień musi odwoływać się do konkretnych okoliczności sprawy z wykazaniem, że poprzez określone (konkretne) czynności podejmowane na późniejszych etapach wcześniejsze uchybienia procedurze zostały lub mogły bezsprzecznie zostać naprawione. Takich wskazań zabrakło w uzasadnieniu skarżonego wyroku, co z kolei czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona oceny decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., mając na względzie powyższe wskazania oraz uwzględniając wynik kontroli prowadzonej przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II OSK 685/16. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu skarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.