VII SA/Wa 1865/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, IV-VIII kondygnacyjnego, wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym z wbudowaną trafostacją wraz ze zjazdem na ul. [...] (dz. ew. nr [...], obręb [...]), zagospodarowaniem terenu w postaci drogi dojazdowej, chodników i elementów małej architektury na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [....] i [....] w [...]. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...]. Podniosła zarzuty dotyczące m.in. niezgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenia przepisów art. 33, 34 i 35 ustawy Prawo budowlane, przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spółdzielnia zarzuciła organowi pierwszej instancji również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. W wyniku rozpoznania ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ drugiej instancji przywołał treść art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie Prezydent [....] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 27 września 2013 r. inwestor przedłożył ostatecznie uzupełnioną dokumentację budowlaną. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając stronom zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji administracyjnej rażąco narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy cyt. "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka ma miejsce w szczególności gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania lub gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Jeżeli w sprawie nie zapewniono odpowiedniego udziału wszystkim stronom postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do art. 138 § 2 k.p.a., chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Co do zasady jednak taka sytuacja nie będzie występowała, bowiem usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu pierwszej instancji, na gruncie postępowania odwoławczego, prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Powyższe uchybienie narusza również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Wojewoda [....] odniósł się także do zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Uznał za bezzasadne zarzuty o braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,, braku podstaw do udzielenia zgody na odstępstwo od zasady określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane . Reasumując, Wojewoda [...], stwierdził, że zachodzi konieczność uchylenia skarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Prezydent [...] winien zapewnić możliwość udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom legitymującym się przymiotem strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 2) § 203, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3) art. 7, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydawania decyzji. Wskazała, że zasadą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, natomiast wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy. Wojewoda [...] nie zbadał, w jaki sposób naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a. wpłynęły na rozstrzygnięcie sprawy. Nie wskazał również - stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie - jakie obszary stanu faktycznego sprawy pozostały nie wyjaśnione i co należy dodatkowo wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca zarzuciła też, że w istocie Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji ocenił już kwestię prawidłowości pozwolenia na budowę, przy czym ocena ta jest wadliwa. Zdaniem skarżącej nieprawidłowa ocena legalności inwestycji dokonana przez organ odwoławczy może skutkować naruszeniem uzasadnionych interesów skarżącej, w szczególności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja, którą w trybie art. 138 § 2 k.p.a., organ drugiej instancji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie naruszeniem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zasady procesowej wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, odniósł się do merytorycznych zarzutów strony odwołującej się, nie podzielając ich. Sąd stwierdza - zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. art. 138 § 2 k.p.a. Organ, w świetle przedstawionej argumentacji, nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a. (powołany w zaskarżonej decyzji niezgodnie z brzmieniem obowiązującym w dacie jej wydawania) - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazany przepis stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu, wskazane przez organ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie zostało powiązane z koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy nie tylko z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej ale także wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może mieć miejsce, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Pojęcie rażącego naruszenia prawa, nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale funkcjonuje na jego tle zarówno w orzecznictwie i doktrynie ugruntowana wykładnia. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które to naruszenie wywołuje. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ograniczył się do stwierdzenia rażącego naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Nie zbadał jednak, czy i w jaki sposób naruszenie to wpłynęło ono na wynik postępowania - decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy możliwe było rozważenie konwalidowana, w toku postępowania odwoławczego, ww. naruszenia. Strona postępowania już na etapie składania odwołania wiedziała o złożonym do akt materiale uzupełniającym dokumentację inwestora, mając prawo wglądu do akt, mogła się z nim zapoznać i zgłosić zarzuty formułowane na podstawie całokształtu materiału dowodowego sprawy. Rozpoznanie tak sprecyzowanych zarzutów w postępowaniu odwoławczym nie wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. Sąd mając na uwadze, że kontrolował rozstrzygnięcie oparte na przesłance formalnej, odstąpił od oceny stanowiska merytorycznego, jakie organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie Sąd zauważa, że nie było celowe formułowanie oceny prawnomaterialnej w uzasadnieniu niniejszej decyzji kasatoryjnej. Decyzja taka jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Skoro organ pierwszej instancji miałby prowadzić na nowo postępowanie, ocena taka nie byłoby dla niego wiążące. Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Dokona ponownej oceny naruszeń procesowych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku braku podstaw do ustalenia ich kwalifikowanego charakteru, przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, rozważając zarzuty materialnoprawne podniesione w odwołaniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).