II SA/Kr 1525/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 sierpnia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 30.06.2014 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych z 17.06.2014 r. dot. "instalowaniu urządzeń w pasie drogi - hybrydowych lamp ulicznych (kompaktowych - rozbieralnych) w ilości 3 sztuk o wysokości 8,5 m na działce nr [...], [...] w miejscowości S., gmina [...]". W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 17.06.2014 r. Gmina [...], złożyła zgłoszenie robót budowlanych jw. W treści zgłoszenia inwestor wskazał rodzaj i zakres wykonania robót budowlanych zgodnie z treścią art. 30 ustawy Prawo budowlane. W zgłoszeniu podano, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zamontowaniu w pasie drogowym drogi gminnej w wykopie kompaktowego fundamentu pod lampę o poziomie posadowienia poniżej strefy przemarzania ze względu na zasobnik (2 szt. akumulatorów 12 V) oraz montażu lampy w tulei gotowego fundamentu. Odnosząc się do definicji w prawie budowlanym takich pojęć jak: roboty budowlane, obiekt budowlany, budynek, budowla, budowa organ stwierdził, że planowana inwestycja stanowi roboty budowlane określone w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca przewidział zamknięty katalog inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy katalog zawarto w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane. W treści art. 29 nie znalazły się działania polegające na instalowaniu lamp hybrydowych lub podobnych obiektów, w związku z czym uznać należy, iż wykonanie inwestycji wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał również, że w orzecznictwie wielokrotnie prezentowano stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym zaś czy dane urządzenie (lampy hybrydowe) są trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje w danej sprawie jedynie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia danego urządzenia w inne miejsce, lecz całość ustaleń organu dotyczących tego czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Z przedłożonych dokumentów wynika, że planowane urządzenie (lampy hybrydowe) są dużych gabarytów posadowione na gotowym fundamencie, który zostanie wkopany w grunt -wielkość całego urządzenia jest na tyle duża, że jego zainstalowanie powinno być na tyle trwałe, aby obiekt mógł zapewnić trwałość konstrukcji oraz bezpieczeństwo, a tym samym uniemożliwić jej przesunięcie lub zniszczenie przez działanie sił przyrody. W związku z powyższym inwestycja nie może być przyjęta zgłoszeniem, a jej realizacja z uwagi na wielkość, jego konstrukcję, przeznaczenie, względy bezpieczeństwa powinna być realizowana w trybie pozwolenia na budowę. Gmina [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującej się Starosta [...] błędnie uznał, iż w treści art. 29 nie znalazły się działania polegające na instalowaniu lamp hybrydowych lub podobnych obiektów. Istotnie ustawodawca nie wymienia "lamp hybrydowych" bowiem nie stanowią one obiektu budowlanego ani budowli w świetle wskazanego wyżej przepisu a jedynie są urządzeniem technicznym drogi służące dla bezpieczeństwa jej użytkowników. W świetle art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane droga stanowi "obiekt liniowy" wraz ze wszystkimi urządzeniami technicznymi. Odwołując się "urządzenia budowlanego" strona odwołująca się stwierdziła, że instalowanie w obiekcie budowlanym tj. drodze, urządzenia jakim jest hybrydowa wolno stojąca lampa w całości mieści się w treści art. 29 ust. 2 w powiązaniu z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca nie określa w jakim obiekcie można, a na jakim nie można instalować i jakiego rodzaju urządzenia, wskazuje jedynie że w tych urządzeniach mogą się znaleźć m.in. antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne. Ponadto art. 29 ust. 2 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalacji i nie ma znaczenia czy urządzenie to jest czy nie jest związane trwale z gruntem, bowiem ustawodawca nie zastrzegł tego w treści wskazanego artykułu. Ponadto zakres robót sposób wykonania potwierdza, że urządzenie techniczne w postaci hybrydowej lampy stanowi wraz z fundamentem urządzenie kompaktowe - spełniające polskie i europejskie normy, posiadające atesty, zachowane zostaną względy bezpieczeństwa przy jego instalacji w obiekcie budowlanym. Roboty budowlane stanowią zatem w istocie instalację urządzenia. Normatywne pojęcia "instalacja" jak i "montaż" nie mają legalnych definicji w ustawie Prawo budowlane, jednak niewątpliwym jest, że roboty polegające na instalowaniu bądź montażu ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Taką wykładnię potwierdza też zapis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga montaż wolno stojących kolektorów słonecznych. Lampy solarne można również uznać jako swego rodzaju kolektor słoneczny, bowiem źródłem zasilania jest bateria słoneczna będąca w zestawie urządzenia. Wojewoda [...] decyzją z 11.08.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wyliczone w art. 29 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane stanowią katalog zamknięty i są wyjątkiem od zasady ogólnej zawartej w art. 28, zatem niedopuszczalna jest jakakolwiek wykładnia rozszerzająca. Wojewoda [...] wskazał, że "instalowanie", zgodnie z poglądami zaprezentowanymi w orzecznictwie, nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Tak więc, jeżeli mówimy o instalowaniu to ma tu znaczenie stan trwałego połączenia obiektu z gruntem, w przypadku jego zaistnienia nie możemy mówić o instalowaniu, montażu danego urządzenia, a o budowli wymagającej pozwolenia na budowę. Pojęcie instalacji nie mieści się w pojęciu budowa. Trwałe związanie z gruntem oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne i posiada fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. O tym, czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, a jedynie parametry techniczne takiego obiektu. O braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność, czy fundament jest płytko, albo wcale nie jest zgłębiony w ziemi. Natomiast wielkość konstrukcji i jej parametry techniczne determinujące trwałość obiektu, przesądzają o tym, że obiekt ten należy traktować jako trwale związany z gruntem. W okolicznościach sprawy zgłoszenie dotyczy lamp hybrydowych w ilości trzech sztuk, o wysokości 8,5 metra, mocowanymi na słupach, posadawianych na gotowych fundamentach wymagających trwałego związania z gruntem, aby zapewnić całej konstrukcji stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. W świetle powyższych rozważań, zdaniem Wojewody [...], organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina [...], domagając się uchylenia tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających między innymi na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit.b ustawy prawo budowlane poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczną użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Przepis art.3 pkt 3 ustawy prawo budowlane stanowi, że poprzez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak między innymi obiekty liniowe. W końcu przepis art.3 pkt 3a ustawy prawo budowlane stanowi że poprzez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga. Przedmiotem zgłoszenia były urządzenia (lampy uliczne), a ich instalacja miała nastąpić w pasie drogowym drogi, która bezsprzecznie stanowi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane liniowy obiekt budowlany. Ponadto skarżąca zacytowała wyrok WSA w Poznaniu z 17.12.2013 r., w sprawie sygn. akt I SA/Po 650/13. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu, który daje Sądowi - w oparciu o przepisy art. 145-150 ustawy p.p.s.a. - możliwość uwzględnienia skargi. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą decyzji Starosty [...] z 30 czerwca 2014 r. był przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane (2010, nr 243, poz.1623 ze zm.), zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z 11 sierpnia 2014 r., utrzymująca w mocy sprzeciw Starosty [...] od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na: "instalowaniu urządzeń w pasie drogi - hybrydowych lamp ulicznych (kompaktowych - rozbieralnych) w ilości 3 sztuk o wysokości 8,5 m na działce nr [...], [...] w miejscowości S., gmina [...]". Istota sporu pomiędzy skarżącą Gminą [...], która zgłosiła zamiar wykonania przedmiotowych robót budowlanych a organem sprowadza się do ustalenia, czy ich wykonanie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi natomiast wątpliwości, że organ I instancji wniósł sprzeciw decyzją z 30 czerwca 2014 r. dochowując termin wymagany przepisem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 17 czerwca 2014 r. Decyzja I instancji została doręczona w dniu 4 lipca 2014 r. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepisy art. 29 – 31 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uprawniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie. Natomiast roboty budowlane, co do zasady – zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art 29-31. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 15 i 16 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy, obowiązkiem zgłoszenia objęte zostały roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (pkt 15) oraz montażu wolno stojących kolektorów słonecznych (pkt. 16 W rozpoznawanej sprawie, stosownie do zgłoszenia z 17 czerwca 2014 r. złożonego przez inwestora – Gminę [...] zgłoszony został zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń w pasie drogi - hybrydowych lamp ulicznych (kompaktowych - rozbieralnych) w ilości 3 sztuk o wysokości 8,5 m na działkach nr [...], [...] w miejscowości S., gmina [...]. Z przedłożonych dokumentów wynika, że powyższe lampy będą trwale związane z gruntem ponieważ osadzone zostaną w kompaktowych fundamentach umieszczonych w wykopie na poziomie posadowienia poniżej strefy przemarzania, montaż lampy nastąpi w tulei gotowego fundamentu. Jak wynika załączonego do zgłoszenia opisu lampy mają znaczne gabaryty, w tym wysokość 8,5 m, a zatem wymagają trwałego połączenia z gruntem. Fakt powiązania przedmiotowych lamp z gruntem potwierdziła również strona skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jakkolwiek podniosła, że fakt ten nie ma większego znaczenia w sytuacji gdy – w jej opinii - lampy będą instalowane na obiekcie budowlanym czyli drodze. W ocenie Sądu w powyższym stanie faktycznym organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że obiekty objęte zgłoszeniem stanowią w istocie obiekty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się z organami administracji architektoniczno – budowlanej, że choć skarżąca zgłosiła zamiar instalowania w pasie drogi hybrydowych lamp ulicznych to jednak w istocie zgłoszenie nie dotyczyło instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym ale realizacji obiektów budowlanych. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącej, że technologia wykonania fundamentów jako fundamentów kompaktowych oraz techniczna możliwość przeniesienia poszczególnej lampy wraz z fundamentem w inne miejsce pozwala na przyjecie, że przedmiotowe lampy nie będą trwale związane z gruntem. Cecha trwałego związania z gruntem oznacza bowiem na tyle trwałe posadowienia obiektu, że ma on zapewnioną stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. W orzecznictwie ugruntowane jest obecnie stanowisko, że o fakcie czy dane urządzenie jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08, wyrok NSA z 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10, wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 712/10). Należy także mieć na uwadze gabaryty przedmiotowych lamp, które nie tylko są wysokie ( 8, 5 m), ale dodatkowo mają zamontowane na znacznej wysokości baterie słoneczne. Nie można także uznać, że przedmiotowe lampy stanowią wolno stojące kolektory słoneczne, gdyż bateria słoneczna wraz z turbiną stanowi w przedmiotowej lampie tylko z jej elementów, natomiast lampa hybrydowa jest czymś więcej niż tylko kolektor. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane uprawnia do stwierdzenia, że można zakwalifikować przedmiotowe lampy hybrydowe jako urządzenia wolnostojące trwale związanymi z gruntem będące budowlą, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro zatem zostało jak wyżej wykazane, że wolno stojące, ale trwale związane z gruntem hybrydowe lampy uliczne stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalowanie na obiekcie. Konkludując, wobec przedstawionej argumentacji nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowych lamp hybrydowych jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.