II SA/Kr 1615/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 10 września 2014 r. znak: [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...] znak [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków dla budynku jednorodzinnego przy ul. L. w K., teren inwestycji: działka nr [...], obr. [...], jedn. ew. [...] w K. przez M. K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgłoszona budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza zapisy Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...], a mianowicie jego § 17 pkt 2 b), który zakazuje wprowadzania do ziemi ścieków. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. K. podnosząc, że w przypadku przydomowych oczyszczalni ścieków nie są do ziemi odprowadzane ścieki, a jedynie woda drugiej klasy czystości. Skarżąca opisała sposób działania przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków i podniosła, że aktualnie w rejonie ul. C. i L. brak jest sieci kanalizacyjnej, a jej budowa planowana jest - w zależności od dostępnych środków - na lata 2017 - 2020. Wyposażenie budynku w zbiornik bezodpływowy jest rozwiązaniem kosztowniejszym oraz mniej ekologicznym niż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków. Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 września 2014 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - jednolity tekst, ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z 14 czerwca 2007 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji K. (Dz. U. z 2007 r. nr 491, poz. 3243) rejon planowanej inwestycji, przy ul. L. /C. w K. znajduje się w obszarze aglomeracji [...] i nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie w Rozporządzeniu z 16.01.2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód Regionu wodnego Górnej [...], w § 17 postanowiono : "Wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie: 1) wprowadzania do ziemi ścieków przemysłowych zawierających substancje priorytetowe lub substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 2) wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust, 1 pkt 14 lit. c ustawy Prawo wodne: a) na obszarze występowania głównego użytkowego poziomu wodonośnego wieku triasowego; b) na obszarze aglomeracji o których mowa w art. 43 ustawy Prawo wodne" tj. na obszarze, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja. W ustawie Prawo wodne (Dz.U.2012.145 -j.t., zwanej dalej Pw) w art. 43 ust. 1 wprowadzono następujący obowiązek: "Aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2.000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych ". W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy prawa wodnego ściekami są wody zużyte, w szczególności, na cele bytowe lub gospodarcze. Zgodnie z definicją wynikającą z art. 9 ust. 1 pkt 15 prawa wodnego, ściekami bytowymi są ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych. Ścieki bytowo-gospodarcze - powstają z wód wykorzystywanych w gospodarstwach domowych - do utrzymywania higieny osobistej, spłukiwania urządzeń sanitarnych, przygotowywania posiłków itp. Biologiczne oczyszczanie ścieków bytowo-gospodarczych odbywa się na drodze procesów biochemicznych, które mają na celu zmniejszenie ilości związków azotu, fosforu i zawiesin. W decyzji wyjaśniono, że w wyniku zastosowania przydomowej oczyszczalni ścieków nie następuje całkowita redukcja zanieczyszczeń. Po oczyszczeniu ścieków w planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków otrzymujemy, zgodnie z dołączonym przez inwestora do zgłoszenia opisem działania planowanej oczyszczalni ścieków SEDYMENT BIO, wodę w II klasie czystości (o parametrach ustalonych dla komunalnych oczyszczalni ścieków - wg zapisu zawartego w odwołaniu od decyzji), która nadal jest ściekiem i jest wprowadzana do gruntu na działce inwestycyjnej drenażem rozsączającym. Na wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego o opinię Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. (dalej zwane MPWiK S.A.) w niniejszej sprawie inwestor przesłał pismo, w którym MPWiK S.A. informuje, że nie posiada planów rzeczowo - finansowych na lata 2015 - 2017 gdyż, zgodnie z obowiązującymi przepisami są one uchwalane na początku każdego roku obrotowego, którego dotyczą. MPWiK S.A. informuje jednocześnie, że na zlecenie Stowarzyszenia [...] została przygotowana dokumentacja projektowa w zakresie rozbudowy miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej w ul. C. i części ul. L., która uzyskała prawomocną decyzją pozwolenia na budowę kolejno w dniu 13.04.2013 r., 15.05.2013 r. i 15.01.2014 r. z trzyletnią ważnością, że Spółka odkupiła ww. dokumentację i budowa sieci zostanie ujęta w planie inwestycyjnym na kolejne lata. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe informacje istnieje, po wybudowaniu sieci, możliwość przyłączenia budynku jednorodzinnego do sieci. Ustawia z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 poz. 1399 - j.t.)i w art. 5 ust. 1 przewiduje ze : " Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych (...)". Zatem sposób odprowadzania ścieków bytowych z budynków mieszkalnych należy każdorazowo określić w oparciu o warunki miejscowe, biorąc pod uwagę planowane inwestycje, jak również obowiązujące na terenie inwestycyjnym przepisy prawa. Wyjaśniono dalej, że wskazanie w treści uzasadnienia decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta [...] omyłkowo adresu inwestycji - ul. P., przy prawidłowym wskazaniu, w sentencji decyzji, adresu inwestycji ul. L./C. w K., teren inwestycji: działka nr [...], obr. [...], jedn. ew. [...] w K., nie miało wpływu na merytoryczne rozpatrzenie, przez organ I instancji, zgłoszenia robót budowlanych. Organ odwoławczy uznał, że zgłoszona budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nr [...], przy ul. L./C. w K. nie może zostać zrealizowana, gdyż narusza zapisy Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...]. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji II instancji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że brak jest podstaw formalno -prawnych uznania zasadności zastosowania Rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 roku. Organ wydający decyzję odmowną powołuje się na par 17 pkt 2 mówiący o zakazie wprowadzania do ziemi ścieków. W przypadku zastosowania przydomowych biologicznych oczyszczalni ścieków, do ziemi nie są odprowadzane ścieki a jedynie woda II kategorii jakości. Powyższe wynika z charakterystyki procesu biologicznego oczyszczania ścieków , której technologia została przedstawiona w skardze. Ścieki surowe odpływają poprzez wentylowany pion kanalizacyjny do pierwszej komory (osadnika wstępnego) W osadniku zachodzą pierwsze procesy oczyszczania mechanicznego: • sedymentacja - opadanie na dno osadnika części stałych zawartych w ściekach aż do wydzielenia osadów; • flotacja - unoszenie się na powierzchni ścieków substancji lżejszy od wody (przede wszystkim tłuszczów); • separacja - oddzielenie zanieczyszczeń sedymentujących i flotujących od klarownych ścieków. Po wstępnym oczyszczeniu ścieki odpływają z osadnika wstępnego do komory natleniania (bioreaktora). W bioreaktorze ścieki są intensywnie napowietrzane poprzez dyfuzor denny, do którego tłoczone jest powietrze z dmuchawy. Napowietrzanie odbywa się w cyklach. Podczas napowietrzania w ściekach powstaje kłaczkowata zawiesina zwana osadem czynnym. Jest to skupisko mikroorganizmów, które dzięki tlenowi rozkładają związki organiczne zawarte w ściekach. Po natlenieniu mieszanina klarownych ścieków i osadu czynnego przepływa do osadnik wtórnego. W osadniku wtórnym oczyszczone ścieki zostają oddzielone od osadu czynnego i odpływają do odbiornika. Wydzielony osad za pomocą pompy powietrznej jest cyklicznie recyrkulowany do komory napowietrzania, a nadmiar odprowadzany do osadnika wstępnego. Metoda ta zdaniem skarżącej gwarantuje pełnobiologiczny proces oczyszczania ścieków przy udziale bakterii tlenowych i nie wymaga stosowania dodatkowych urządzeń typu złoża. Oczyszczalnia gwarantuje odprowadzenie wody w II klasie czystości przez co oczyszczone ścieki można odprowadzić bezpośrednio do rowu, cieku wodnego lub gruntu. Oczyszczalnie ścieków BIO osiągają wysoki stopień oczyszczania wyrażany w podstawowych parametrach: BZT5 = 93%. ChZT = 92%. Z = 96%. Następnie zwrócono uwagę na to że warunki wprowadzania ścieków komunalnych do wód precyzuje § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń lub minimalny procent redukcji dla poszczególnych przedziałów RLM dla takich wskaźników jak: BZT5, ChZTCr, zawiesiny ogólne, azot ogólny, fosfor ogólny określone są w załączniku nr 1. Zdaniem skarżącej przydomowa biologiczna oczyszczalnia ścieków spełnia normy wynikające z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 ustalone dla komunalnych oczyszczalni ścieków o RLM powyżej 100 000 mieszkańców Stwierdzenie wyrażone przez Wojewodę [...] jakoby w przypadku stosowania biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków do grunty odprowadzane były nadal ścieki jest niezgodne ze stanem faktycznym - ponieważ woda w II kategorii czystości nie może być za ściek uznana. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. W świetle tego przepisu, ustawodawca uznał równorzędność rozwiązań budowy zbiornika albo przydomowej oczyszczalni ścieków. W związku z tym podjęta decyzja, w zakresie w jakim zabrania budowy przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych narusza art. 7 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Aktualnie w rejonie ul. C. i L. brak jest sieci kanalizacyjnej - nie może być zatem spełniony warunek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Ewentualna budowa sieci kanalizacyjnej, w zależności od dostępnych środków finansowych planowana jest na lata 2017 - 2020 a co za tym idzie aktualne podejmowane decyzyjnie powinny uwzględniać aktualny stan faktyczny istniejącej w okolicy sieci kanalizacyjnej a nie stwierdzać możliwość potencjalnego przyłączenia się do planowanej sieci kanalizacyjnej. Skarżąca nie ma wpływu na plany inwestycyjne rozbudowy sieci kanalizacyjnej. Rozwiązanie budowy szczelnych zbiorników bezodpływowych nie może być traktowane jako rozwiązanie tymczasowe. Skarżąca podkreśla, że wyposażenie budynku jednorodzinnego w zbiornik bezodpływowy jest rozwiązaniem kosztowniejszym - w perspektywie niepewności co do planów realizacji budowy kanalizacji - oraz mniej ekologicznym niż przydomowa biologiczna oczyszczalnia ścieków. Podjęta decyzja (zarówno [...] jak i [...]) pozbawia skarżącą prawa budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja – sprzeciw jest prawidłowa w kontekście powołanych w niej obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1409 ze zm. ) właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Trafnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że biologiczne oczyszczanie ścieków bytowo gospodarczych odbywa się w drodze procesów biochemicznych, które mają na celu zmniejszenie ilości szkodliwych związków azotu, fosforu i zawiesin. Jednak zastosowanie jej nie powoduje całkowitej redukcji zanieczyszczenia. Nawet, jeśli z przedstawionego opisu technologii działania oczyszczalni ( sporządzonego na podstawie dostępnego opisu dla celów reklamowych) wynika, że oczyszczalnia ścieków SEDYMENT BIO ( przy założeniu jej prawidłowego działania) uzyskuje wodę w II klasie czystości ( nie wiadomo w oparciu, o jakie kryterium podziału) - to w rozumieniu obowiązujących przepisów nadal pozostaje ona ściekiem i nie może być niekontrolowanie wprowadzana do gruntu drenażem rozsączającym jak tego chce skarżąca. Stanowi, bowiem w rozumieniu art. 9 ust 1 pkt 14 a ustawy z 18 lipca 2001 r prawo wodne ( t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 145 ze zm. ) ściek – czyli wodę zużytą w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze. Wskutek użycia woda ta uległa takim zmianom fizycznym, chemicznym czy biologicznym w wyniku, których nie może być użyta do tego samego celu. Przepisy prawa nie wprowadzają, podziału na ścieki oczyszczone i nieoczyszczone. W zgłoszeniu zamiaru budowy, wykonania robót budowlanych z dnia 16 kwietnia 2014 r skarżąca wskazała w szczegółowym opisie technologii oczyszczalni ścieków SEDYMENT BIO że po zastosowaniu przedstawionej technologii " oczyszczone ścieki można odprowadzać bezpośrednio do rowu , cieku wodnego lub gruntu " a " rozsączanie ścieków w gruncie możliwe jest poprzez : drenaż rozsączający lub studnię chłonną". Z regulacji zawartych w art. 38 ust 1 ustawy z 18 lipca 2001 r prawo wodne wynika że wody, jako integralna cześć środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin, podlegają ochronie, niezależnie od tego, czyją stanowią własność. Ustawodawca przyjmuje, że należy zachowywać w stanie niezmienionym wody posiadające dobrą, jakość, a w sytuacji gdy ta jakość nie zostaje zachowana, należy dążyć do jej poprawy. Efektem tych działań ma być sytuacja, gdy wody, w zależności od potrzeb, będą się nadawały się do: 1) zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia; 2) rekreacji oraz uprawiania sportów wodnych; 3) wykorzystywania do kąpieli; 4) bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację ( ust 3 ). Stosownie do art. 43 ust 1 prawa wodnego ( w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r ) aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Rejon planowanej inwestycji – działka nr [...] przy ul L./C. znajduje się w obszarze aglomeracji [...]. Należy podkreślić, że w każdej aglomeracji należy realizować cel ochrony wód. Jest nim utrzymywanie lub poprawa jakości wód. Według § 17 pkt 2 b Rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 16 stycznia 2014 r w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego Górnej [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...], K. 17 stycznia 2014 r, poz. 317 ) wydanego na podstawie art. 120 ust 1 ustawy prawo wodne wprowadzono na obszarze aglomeracji ograniczenia w korzystaniu z wód, polegające na zakazie wprowadzania do ziemi ścieków, z wyłączeniem wód opadowych i roztopowych, o których mowa w art. 9 ust 1 pkt 14 lit c ustawy prawo wodne. Powołując się, zatem na te przepisy w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że sposób odprowadzania ścieków bytowych należy każdorazowo określić w oparciu o warunki miejscowe i obowiązujące przepisy prawa, w tym planowane inwestycje. W każdym przypadku należy ponadto realizować niezbędne cele środowiskowe. W art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 1399 ze zm ) określono obowiązki właściciela nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku przez obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przy czym jak stanowi dalej ten przepis przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia wynikające z obowiązujących na terenie aglomeracji [...] przepisów wniesiony sprzeciw był zasadny. Aktualnie możliwym i dopuszczalnym rozwiązaniem problemu unieszkodliwiania ścieków w ramach aglomeracji [...] jest budowa zbiorczego systemu kanalizacyjnego w ramach gminy bądź gromadzenie ścieków bytowo – gospodarczych w zbiornikach bezodpływowych, co zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)